Ассоциация

Обзор мнений членов Экспертного совета НЭА о проекте Правительства РФ «Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы»


Вступление к обзору мнений членов Экспертного совета НЭА по итогам состоявшего обсуждения «Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы» 12.11.2012 г.
(Г.А. Явлинский)

Уважаемые члены Экспертного Совета!

Заседание Экспертного совета НЭА по обсуждению правительственного проекта «Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы РФ», состоялось 12 ноября 2012 года. На заседании был представлен предварительный проект Коммюнике по рассматриваемой проблеме.

Первый этап голосования предложенного проекта был запланирован на период с 16 ноября по 21 ноября 2012 года, но из-за недостаточного числа членов ЭС, принявших участие в голосовании, срок был продлен до 27 ноября 2012 года.

В результате первого этапа голосования за проект Коммюнике по правительственной «Стратегии развития пенсионной системы РФ» было получено 16 голосов, в том числе 2 голоса от членов Совета, которые уважительно относятся к проводимой работе, но решили воздержаться от оценок, поскольку не считают себя специалистами в теме пенсионной реформы.

Член Экспертного совета, член рабочей группы Сергей Абрамович Смоляк обобщил полученные замечания и мнения, выделив при этом наиболее принципиальные положения, которые были отмечены в результате голосования членами Совета и на этой основе подготовил проект Коммюнике, учитывающий высказанные замечания. Этот вариант проекта Коммюнике был разослан членам Экспертного совета для второго этапа голосования 18 декабря 2012 года.

На данном этапе членам Совета было предложено проголосовать скорректированные положения проекта Коммюнике и частные мнения - тезисы, внесенные дополнительно членами Экспертного совета.

Учитывая небольшое количество голосов за дополнительные тезисы, которые в большинстве случаев распределились поровну, оказалось невозможным (следуя положениями Регламента работы Совета) создать текст Коммюнике, где были бы обоснованно включены новые пункты. Фактическое распределение голосов и их количество не позволили получить достаточно оснований, чтобы выделить тезисы, относящиеся к «области согласия», за которые должны были проголосовать не менее 75% членов Совета, при условии, что общее число участвующих в голосовании составило более 50% всех членов Совета.

Всего в двух этапах голосования было учтено 21 мнение членов Экспертного совета. Полный состав Совета в настоящее время включает 55 человек.

Поскольку число проголосовавших экспертов оказалось меньше необходимого числа (28 членов Совета) для принятия официального решения Совета, а сроки голосования по Регламенту работы Совета прошли, было принято решение использовать другую форму представления результатов работы Экспертного совета - публиковать итоги обсуждения Стратегии изменения пенсионной системы членами Экспертного совета в форме обзора мнений и предложений.

Подготовленный таким образом обзор мнений и предложений членов Экспертного совета согласован с экспертами, чье мнение цитируется в тексте.

Очевидное радикальное расхождение мнений независимых экспертов свидетельствует о том, что в современных экономических и политических условиях России проблемы пенсионной системы относятся к числу самых сложных и противоречивых. Жесткие дискуссии в политических, экспертных, академических сообществах и внутри правительственных структур до сих пор не привели к взаимопониманию и не снимают острых противоречий.

Так, 31 января 2013 года Президент РФ на расширенном заседании Правительства РФ решил изменить принятую в ноябре 2012 года позицию. Теперь дата окончательного выбора: куда направлять 4% социальных взносов, будет предоставлена гражданам России и после 2014 года.

Факт принятия таких разных решений (демонтаж накопительной части пенсии и предоставления выбора гражданам на неограниченных срок) за столь короткий период является отражением отсутствия ясных и профессионально аргументированных представлений Правительства РФ о путях реформирования пенсионной системы.

Все это свидетельствует о том, что пенсионная реформа недоработана, подходящий компромисс не найден.

Председатель Экспертного совета НЭА по экономическим реформам,
Григорий Явлинский

 

Обзор мнений членов Экспертного совета НЭА о проекте Правительства РФ «Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы»


Рассмотрев Стратегию долгосрочного развития пенсионной системы, Экспертный совет отмечает следующее.

В формате предлагаемых Стратегией изменений в организации пенсий представляются бесспорными следующие ее предложения:

• позиционировать пенсионную систему в РФ в настоящее время и в перспективе на сочетании солидарно-распределительного и накопительного принципов, сохранении ранее сформированных пенсионных прав

• поставить приобретение пенсионных прав в зависимость от трудового вклада, размера выплаченных страховых отчислений от заработной платы и стажа работы, актуарной сбалансированности прав и обязательств, имеющей в виду в том числе персонификацию учета конкретных страховых случаев

• выделить в особую систему досрочные пенсии по условиям труда, ввести дополнительный финансовый источник их обеспечения, применять преференции для работодателей, внедряющих новую технику и технологию для сокращения тяжелых и вредных работ, а также для тех, кто расширяет социальные гарантии и компенсации для своих работников.

Большинство членов Совета согласилось с реформированием института накопительной составляющей путем трансформации ее в добровольное пенсионное накопление и негосударственное пенсионное обеспечение в рамках гражданско-правовых отношений, прежде всего в формате корпоративного пенсионного обеспечения работников с применением налоговых и других форм поощрения.

«Вместе с тем, государство должно стимулировать формирование корпоративных пенсий», - отмечает В.М. Полтерович.

В.Е. Гимпельсон полагает, что данное положение приведет к усилению неравенства. Абсолютное большинство работников не будет иметь доступа к корпоративному пенсионному обеспечению. Достаточно посмотреть на структуру занятости.

Члены Совета поддерживают предложение формализовать обязательства государства по объему выплат пенсий в будущем, устранить экономически неоправданное деление путем передачи базовой части страховой пенсии в качестве гарантии за счет общих налогов с населения в бюджет, одобрить задачу приближения коэффициента замещения пенсией заработной платы к международным требованиям как шанс ратификации российским государством Европейской социальной Хартии в полном объеме.

Е.Т. Гурвич обращает внимание своих коллег на определяющую роль экономических расчетов, предостерегая призывать повышать коэффициент замещения, не указывая источник дополнительного финансирования.

Большинство членов Совета поддерживают предложение повысить финансовую устойчивость Пенсионного фонда за счет предлагаемых мер в области досрочных и накопительных пенсий, обеспечения поступления страховых взносов в объеме, достаточном для текущих выплат; одобряют тенденцию на расширение участия субъектов страхования в управлении и регулировании пенсий, включая предоставление застрахованным права выбора действий в области накопительной и распределительной систем, повышение роли предпринимателей в оптимизации дополнительных страховых взносов.

Ряд членов Совета отмечает необходимость базировать формулу расчета пенсий на актуарных расчетах.

В.Е. Гимпельсон обращает внимание, что для конструктивного обсуждения стратегии необходим значительно больший объем различной статистической информации, которой не существует, либо Пенсионным фондом не предоставляется. «Например, - поясняет он, - отсутствуют статистические данные о численности лиц, за которых Пенсионный фонд получает страховые взносы (цифра Росстата (не Пенсионного фонда) 46-47 млн. человек характеризует совершенно другое), и распределение застрахованных по величине таких платежей. В стране фактически отсутствует статистика заработной платы, публикуемые оценки заработной платы являются смещенными и относятся только к определенной и смещенной подвыборке занятых (отсюда вопросы к коэффициенту замещения в 40% - как он рассчитан?). Численность плательщиков взносов постоянно сокращается и будет сокращаться дальше, тогда как численность получателей будет только расти. Каким образом будет обеспечена сбалансированность Пенсионного фонда при 40% замещения? Даже при 30%? Насколько обоснованы те гипотезы, которые лежат в основе стратегии? Мы этого и многого другого не знаем. Может, именно это и надо обсуждать?».

Исходя из сказанного, В.Е. Гимпельсон считает для себя невозможным принимать решение об одобрении или неодобрении стратегии без соответствующих научных аргументов и серьезных исследований. «Интуиция, вера и/или политические убеждения таковыми не являются» - отмечает В.Е. Гимпельсон.

Многие члены Совета готовы согласиться с включением в формулу пенсии стажа для ее исчисления. По Стратегии для получения полной пенсии по проекту реформы любой работник должен будет отработать с выплатой страховых взносов примерно 40 лет или по предложению Президента - 35 лет. Однако предполагаемое увеличение стажа работы в рыночной экономике требует, чтобы весь означенный период отчислялись страховые взносы без перерывов на учебу, трудоустройство, безработицу, рождение и воспитание детей, болезнь, нежелание работодателя платить за труд в белую, банкротство предприятия или личного малого бизнеса и т.п. Такое требование можно рассматривать как некий выход в подобных сложных обстоятельствах приобретения страхового стажа в реально сложившейся обстановке, однако следует продумать механизм его реализации, не позволяющий работодателям шантажировать работников.

Вместе с тем, есть вопросы и предложения по улучшению Стратегии относительно целей реформы.

Вызывает возражение итог Стратегии в конкретном конечном его измерении для граждан – обеспечение пореформенной трудовой пенсии не менее 2,5-3 прожиточных минимумов. В современном исчислении это означает среднюю пенсию в 15-18 тыс. руб., тогда как уже в 2012-2013 гг. она ожидается примерно 9,5-10 тыс. руб. или 1,6 ПМ. Такой ориентир не позволяет обеспечить минимальную пенсию, которая по Конвенции МОТ № 102 должна составлять 40% от заработка квалифицированного работника.

В.М. Полтерович предлагает уточнить тезис Стратегии, указав ожидаемую динамику прожиточного минимума.

Возникает вопрос: почему для столь скромного результата, предлагаемого нынешним работникам - будущим пенсионерам, необходимо в очередной раз предпринимать столь сложные трансформации. Создается впечатление, что реформа в основном направлена на решение бюджетных проблем.

Е.Т. Гурвич возражает против поставленного таким образом вопроса, полагая, что ответ на вопрос можно получить, если посмотреть на официальные демографические прогнозы. Формулировка «решение проблем государства» отражает патерналистское представление о том, что у государства есть отдельные интересы, отличные от интересов налогоплательщиков и граждан-получателей бюджетных услуг.

Тем не менее, В.М. Полтерович предлагает не исключать важность проблемы сбалансированности бюджета.

Для целого ряда членов Совета очевидно, что цель реформы должна иметь совершенно иную направленность - неуклонное повышение качества жизни российских пенсионеров при условии бюджетной сбалансированности. В связи с этим предлагается включить в Стратегию в качестве целевой установки не показатель выживания в прожиточных минимумах, а достижение социально достаточного уровня пенсий, обеспечивающего достойный уровень жизни пожилых людей в России. Начать следует уже на старте реформы с повышения действующего прожиточного минимума пенсионера, включив в него самое необходимое: расходы на жизненно важные лекарства, тонометр, городской проезд, ныне не дотируемый в массе регионов, мобильную связь с родственниками, медиками и т.п.

В.М. Полтерович вносит уточнение о том, что цели надо соизмерять с возможностями.

С.А. Смоляк высказывает опасения о том, что привязка размеров минимальной пенсии к прожиточному минимуму создает стимулы к искусственному манипулированию величиной этого минимума в текущих интересах наполнения бюджета.

Е.Т. Гурвич считает, что эти соображения не соответствуют фактам.


О формуле пенсий

Стратегия должна предусматривать неполную пенсию, широко применяющуюся за рубежом.

В этих условиях предлагается увеличить законодательные льготы для ряда категорий работающих, имеющих объективные перерывы. В частности, для женщин. Им сейчас в пенсионный стаж засчитывается только уход за 2-мя детьми по 1,5 года, несмотря на курс на многодетную семью. Необходимость стимулирования рождаемости во многом дезавуирует также и вопрос о повышении пенсионного возраста для женщин, особенно, если сопоставить период здоровой жизни на пенсии российских и европейских женщин. Казалось бы, они и там выполняют обе общественные функции - материнскую и профессиональную, но с разным успехом для показателей смертности.

Перестройка управления

Принимая во внимание долгосрочный характер пенсионного реформирования, предлагается обозначить в Стратегии раздел о совершенствовании управления пенсионным страхованием. Принять, наконец, закон о фондах социального страхования с тем, чтобы предусмотреть публично-частную собственность на страховые, включая пенсионные, средства, которые ныне находятся в федеральной собственности.

Это, с учетом европейской практики, позволит распределить страховой тариф между субъектами страхования - работодателем и работником. У бюджетников произойдет перераспределение, а для коммерческих организаций нужны налоговые послабления организациям. Появится ответственность и интерес работника, что будет фактором стимулирования к увеличению его вклада в будущую пенсию и в результаты труда.

Тактика реформирования

На фоне проходящей дискуссии стоит обратить внимание на справедливые слова главы СФ РФ В.И. Матвиенко о мерах, которые защитят новую пенсионную систему от «любителей частой смены правил игры». Такой подход требует взвешенных, продуманных решений, не разрушающих ради финансовой экономии сложившейся устойчивости российской пенсионной системы.

В этой связи Е.Т. Гурвич напомнил собравшимся, что оценки S&P (необходимость увеличения финансирования российской пенсионной системы дополнительно на 9,5% ВВП до 2050 г.), как и официальные демографические прогнозы, не говорят об устойчивости нашей пенсионной системы.

В.Н. Лексин отмечает важность научно обоснованных, не раз взвешенных изменений, действительно ведущих к позитивным последствиям, как для самой системы пенсионного обеспечения населения, так и для ее роли в макроэкономике, комплексе трудовых отношений, потребительских цен, налогов, сбережений, демографических и социальных процессов в стране.

Следует отметить также ряд замечаний и предложений по Стратегии, не получивших поддержки большинства членов Совета.

Стратегия ориентирована на примитивизацию пенсионной системы, что, с одной стороны, лежит в русле общей тенденции к примитивизации общественной жизни, системы образования, системы управления, национальной инновационной системы, а с другой стороны, не позволяет своевременно и успешно подстраивать пенсионную систему к меняющимся экономическим и социальным условиям развития страны. Она должна представлять из себя не план-расписание (в каком году что сделать), а план-инструкцию, описывающую поведение государства в тех или иных ситуациях, которые могут сложиться в ходе реализации пенсионной реформы.
Не согласился с такой оценкой С.В. Шишкин

В.Н. Лексин считает, что в условиях тотальной нестабильности любые «Стратегии» социальных реформ должны разрабатываться и представляться на обсуждение, во-первых, с полными социальными, демографическими, экономическими и т.п. обоснованиями каждого предложения и, во-вторых,- в сценарном формате, учитывающем наиболее вероятные варианты развития ситуации.

«Стратегия, подготовленная федеральным министерством, полностью игнорирует возможность позитивных сдвигов, обозначенных, в частности в предвыборных и последующих заявлениях Президента РФ и главы Правительства РФ. Никаких изменений пенсионной системы, видимо, не понадобилось бы при появлении обещанных миллионов новых рабочих мест и, главное, при росте реальной заработной платы основной массы работающих хотя бы в 2 раза с повышением доли заработной платы в ВВП на 15-20 пунктов. Это, в частности хоть как-то приблизило бы и к решению проблемы демонетизации страны. Авторам Стратегии нужно или признать необходимость такой меры, или указать, что никаких подвижек в этом направлении федеральное министерство не предусматривает», - полагает В.Н. Лексин.

Необходимо позиционировать пенсионную систему РФ в настоящее время и в перспективе на сочетании солидарно-распределительного и накопительного принципов. При этом А.Я. Рубинштейн настаивает на том, что накопительная система должна быть исключительно добровольной.

В.М. Полтерович склоняется к тому, что никакие сочетания распределительной и накопительной схем не приводят к удовлетворительному решению проблемы. Необходим поиск новых схем формирования пенсионных отчислений.

Необходимо поставить приобретение пенсионных прав в зависимость не только от трудового вклада, размера выплаченных страховых отчислений от заработной платы и стажа работы, актуарной сбалансированности прав и обязательств, но и от размера накопленных пенсионных отчислений.

Поскольку государство устанавливает оплату труда работникам бюджетных организаций, то и пенсии этим работникам (или их страховые взносы) должны выплачиваться из бюджета. Против этого тезиса возражает С.В. Шишкин.

Ряд членов Совета не готовы согласиться с использованием в формуле для расчета пенсий возраста дожития, полагая, что уже в ближайшее время это приведет к относительному снижению уровня пенсий в РФ. Данный статистический показатель – расчетный, и зависит от многих объективных факторов (младенческой и детской смертности, темпов инвалидизации, состояния загсовского учета и пр.) и субъективных (правильность методологии, профессионализм специалистов, курс власти и пр.), и пока не заслуживает абсолютного доверия для конкретных финансовых расчетов, влияющих на реальное положение всех и каждого. Вспомним хотя бы ошибку Росстата в миллион человек по переписи населения 2010 г. по сравнению с его текущими данными.

Возражает против этого тезиса Е.Т. Гурвич говоря о том, что показатель действительно расчетный (правда, никак не зависит от младенческой смертности, поскольку речь идет о дожитии людей, достигших пенсионного возраста!). Но любые пенсионные вопросы по определению должны основываться на актуарных расчетах. А длительность дожития и есть главный актуарный показатель.

Недопустимо в условиях переходной экономики фиксировать на длительную перспективу ставки страховых взносов. Эти ставки объективно должны быть переменными, но механизм их установления должен быть прописан в Стратегии. В качестве аналога можно привести записанные в Налоговый Кодекс переменные ставки НДПИ, уплачиваемого нефтяными компаниям.

Против двух предыдущих тезисов выступил С.В. Шишкин.

Исходя из природы страховой трудовой пенсии, невозможно рассчитывать на ее эффективное реформирование вне политики эффективной заработной платы. Соответствующий тезис хотелось бы в Стратегии существенно активизировать. Не поддерживают данный тезис В.М. Полтерович и Е.Т. Гурвич из-за отсутствия ясности в том, что имеется в виду под «политикой эффективной заработной платы».

В.Е. Дементьев предлагает учесть влияние на благосостояние пенсионеров намеченного превращения в частные, пока еще контролируемых государством, банков, услугами которых пользуется большинство пенсионеров. К сожалению, никто не посчитал, во сколько обошлось пенсионерам повышение рентабельности Сбербанка РФ.

Некоторые члены Совета говорили о том, что не учитывается особая роль людей пенсионного возраста, длительное время не работавших, а занимавшихся домашним хозяйством («бабушек и дедушек»). Их вклад в ВВП подсчитывался разными специалистами и оказывался весьма существенным (это видно, если подсчитать в рыночных ценах стоимость приготовления обедов, ухода за детьми, уборки помещений и т.п.). Этих людей нельзя приравнивать к бездельникам и бомжам, а их пенсии должны формироваться по особым правилам

Н.М. Римашевская полагает, что решения по отдельным вопросам потребуют проведения целого ряда социологических обследований по уровню и образу жизни пенсионеров. Например: при решении проблемы повышения стажа (свыше 30 лет) потребуется оценить не только в целом по стране, но и в региональном разрезе такие факторы, как продолжительность здоровой жизни пенсионеров; наличие для них рабочих мест; последствия присутствия на рынке труда пенсионеров (уровень безработицы); участие пенсионеров в уходе и воспитании внуков.

В.Н. Лившиц считает необходимым предусмотреть регулярные процедуры массового проведения референдумов среди тех групп пенсионеров, которых будут затрагивать обсуждаемые изменения пенсионной системы. Не допускать закрытого, камерного решения таких вопросов. В.Н. Лившиц указывает на то, что ориентация в пенсионной реформе на повышение коэффициента замещения вызывает сомнения. Эксперт замечает, что коэффициент замещения поднимается и тогда, когда растет числитель (средняя пенсия), и тогда, когда падает знаменатель (средняя зарплата). Поэтому необходимо выбрать более надежные ориентиры.

Н.М. Римашевская обращает внимание, что для организации действенного контроля со стороны всех заинтересованных лиц необходимо разработать и внедрить такую отчетность по Пенсионному фонду России, которая позволит независимым экспертам оценивать реальную ситуацию и просчитывать варианты последствий изменений каждого фактора и их комплекса, влияющих на перспективные входные и выходные параметры пенсионной системы (прогноз пенсионных обязательств и вероятный уровень их обеспеченности ресурсами, уровень пенсий и степень их дифференциации как в среднем по стране, так и в региональном разрезе, необходимую тарифную ставку страхового взноса, коэффициент замещения). Отчетность должна содержать, как минимум, данные о распределении всех застрахованных (отдельно по работающим и пенсионерам, получателям трудовой пенсии): а) по размерам пенсионного капитала; б) по страховому стажу; в) по размеру получаемой пенсии (в том числе размер надбавок из федерального и регионального бюджетов); г) по возрасту. Кроме того, отчетность Пенсионного фонда должна отражать данные о среднем сроке продолжительности жизни застрахованных (мужчин, женщин, инвалидов, получателей досрочных пенсий). Он может отличаться от данных статистики по всему населению.

Е.Т. Гурвич считает необходимым включить в Стратегию меры, позволяющие если не решить, то хотя бы смягчить проблему роста числа пенсионеров на одного работника.




Вернуться
© НОВАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ АССОЦИАЦИЯ (New Economic Association)
При любом использовании материалов ссылка на сайт обязательна.
Последнее обновление cайта - 10.12.2019

Контакты