Ассоциация

Стенограмма


Экспертный совет НЭА по экономическим реформам

(заседание 5.10.2011)

"Перспективы совершенствования системы государственного заказа в Российской Федерации. Законопроекты Минэкономразвития России и ФАС России" 

 

Ведущий Г.А. Явлинский

(Председатель Экспертного совета НЭА по экономическим реформам):

Уважаемые коллеги! Начинаем работу. Сегодня мы впервые будем работать по новому регламенту. За год работы, помимо обсуждения сложного вопроса о пенсионной системе, мы нащупали взаимопонимание относительно того, как находить общие решения в весьма противоречивом экспертном сообществе. Это очень важно.

Напоминаю, все итоги нашей работы подробно отражены на нашем сайте - сайте Новой экономической ассоциации, там можно познакомиться и в аудиоформате, и в расшифрованном формате со всем тем, что происходит на Экспертном совете. Мы умышленно не привлекаем широкого публичного внимания к нашей работе - по разным причинам, в том числе и потому, что лучше сначала добиться эффективности работы, а потом, постепенно, будем становиться все более и более интересными для публики.

У нас сегодня первое в этом сезоне заседание, предлагаю рассмотреть один вопрос, но вопрос такого масштаба, который мало с чем в принципе может сравниться. Вопрос государственного заказа или государственных закупок - это крупнейший вопрос всей нашей бюджетной системы, это примерно половина бюджета. Как правильно решить его в условиях высокого уровня коррупции в стране и при всех особенностях российской экономической системы? Главные докладчики по этому вопросу - наиболее авторитетные специалисты в этом деле, члены нашего экспертного совета - Игорь Юрьевич Артемьев (он делает основной доклад), с содокладом выступит Андрей Александрович Яковлев.

После их выступлений им можно будет задать вопросы и обсудить их тезисы.

По новому регламенту, мы должны создать рабочую группу, которая будет готовить соответствующее решение. Нам нужно выделить область согласия, поддержанную более 75% членов Экспертного совета. Выделить альтернативы, не вошедшие в область согласия. И, наконец, сформулировать частные мнения по всем этим вопросам. Нам нужно создать комиссию, которая будет готовить такой проект решения, или коммюнике. В нее войдут докладчик, содокладчик и члены комиссии, они и будут готовить это решение. Актуальность этой темы настолько велика, что в течение ближайшего года она будет одной из самых острых - как тратить государственные деньги. Я просил бы вас проголосовать по повестке дня. Повестка принята, слово предоставляется Игорю Юрьевичу Артемьеву.

 

И.Ю. Артемьев

Руководитель Федеральной антимонопольной службы РФ:

Уважаемые коллеги. Я хотел бы начать с того, что на прошлой неделе было очень важное совещание у Председателя Правительства, на котором было принято решение о том, что будет создаваться новый закон. Это решение представляется очень важным в связи с тем, что именно экспертное сообщество может сильно повлиять на то, какое содержание будет у этого нового закона, поскольку сегодня по всем позициям отсутствует какая-либо определенность.

Не претендуя на полноту изложения, хотел бы осветить те фундаментальные новеллы законодательства, которые необходимо сохранить в новом законе, и немного поговорить о тех проблемах, которые существуют сегодня в сфере госзаказа. При этом я вовсе не собираюсь сегодня затрагивать политическую часть аргументации, хотя могу при необходимости это сделать, если будут такие вопросы. В меньшей степени я буду говорить о проблемах госзаказа в тех сферах, где требуется творческий компонент, - речь идет о культуре, науке. Хотя при необходимости также мы можем об этом поговорить.

До 80% госзаказа приходилось на те сферы, которые мы считаем наиболее важными, бюджетообразующими, системами, по ним 94-ФЗ о размещении заказов предлагал достаточно простые и жестко регламентированные процедуры. А в отношении других 20% госзаказа были различные усложнения, о которых, возможно, мы поговорим чуть позже.

В 2006 году, когда писалось новое законодательство о размещении госзаказа, уже было понятно, что сложившаяся и действующая в тот момент система госзаказа, которая базировалась на соответствующем Указе Президента, демонстрировала, что государственные заказчики могли делать все что угодно в сфере госзаказа: оферты затачивались под конкретных поставщиков; обжаловать решения заказчиков можно было только в судебных органах. По статистике тех лет, в лучшем случае только 5% результатов торгов обжаловались в суде, потому что не всякая компания могла пойти в этой ситуации против губернатора и тем более федерального правительства в своих спорах в судах, именно поэтому такое небольшое количество было судебных решений в сфере госзаказа.

В целом система госзаказа была плоть от плоти того, что происходило в 90-е гг., когда она создавалась, она была предельно коррупциогенна, она создавала за 10-15 лет своего существования гораздо более плохую систему, чем была в Советском Союзе, потому что основана она была именно на коррупционных процедурах. В меньшей степени, на наш взгляд, это касалось научных учреждений, учреждений культуры, здравоохранения, то есть не чиновничьих структур, а структур, которые обладают высокой степенью самоорганизации и прозрачности.

Мы понимали, что сохранять эту систему госзаказа было невозможно. Но уже тогда главный вопрос, который возникал на повестке дня (он и сейчас остается главным, и на него нужно четко ответить в сложившихся условиях) - это вопрос о том, насколько в принципе граждане, экспертное сообщество готовы доверять государственным служащим, чиновникам, которые занимаются распределением заказа, которые готовят соответствующие оферты, принимают соответствующий товар. Собственно, система госзаказа до 2006 года была именно такой - слабо регламентированной. Можно было, еще раз подчеркиваю, не обращая внимания на антимонопольное законодательство, которое тогда было очень слабым, писать абсолютно любые требования к компаниям, к товару - к чему угодно. В конечном итоге, на наш взгляд, почти всегда это приводило к тому, что побеждал какой-то заранее известный поставщик. А раз он побеждал, то возникали другие ситуации - проблемы с качеством, потому что качество страдает тогда, когда появляется откат, если кто-то заплатил взятку. Это пронизывало всю систему госзаказа. Если есть взятка, то какой заказчик может контролировать дальше качество товара? Это невозможно. Когда он обращается к подрядчику и говорит: «Вы построили дорогу на 10 см уже и некачественно, не исполнили технологии». Ему говорят: «Вы уже взяли взятку. Какой контроль? О чем вы?».

Федеральная антимонопольная служба и я в 2006 году и сейчас не склонны сильно доверять государственным служащим в распределении денег налогоплательщиков. Мы считаем, что вся система должна быть максимально регламентирована. Она сама, конечно, не дает гарантии с точки зрения конечного результата, но в сочетании с обычными процедурами, которые необходимо делать в отношении контроля за приемкой товаров и на стадии планирования, то, что мы с вами всегда делали и в Советском Союзе, и в России, в сочетании с этим можно добиваться хороших результатов. Чуть позже я к этому вернусь.

Конечно, доступ на рынок и ситуация, связанная с коррупцией, приобрели в нашей стране, к сожалению, ключевое значение. Как иногда наши оппоненты говорят - абстрагироваться от коррупции и посмотреть на ситуацию без учета этого фактора, то тогда, вообще говоря, мы - США или Германия. Тогда нужно строить ситуацию как в США или Германии, только это будет уже совсем другая страна, которая на нас совершенно не похожа, к сожалению. Фактор сращивания бизнеса и власти достиг уже таких масштабов, что является ключевым.

Первый слайд. В 2005 году мы затеяли два больших проекта, один из них превратился в систему закупок, второй - в систему государственных продаж. Мы мечтали о том, что, во-первых, будет создана прозрачная система оферт, учитывающая реалии единого экономического пространства, но не только для государственных закупок, для которых мы предложили создать общероссийский сайт, но и для государственных продаж. Обе эти модели сегодня реализованы. В первом случае у нас есть сегодня общероссийский сайт государственных и муниципальных закупок с поисковой системой, где сегодня любой предприниматель или журналист от Владивостока до Калининграда может увидеть любой товар, который закупает государство. И это означает, что наши предприниматели могут сегодня найти соответствующие оферты и продавать свой товар. В сочетании с электронными аукционами, принимать участие в которых сегодня можно с домашнего компьютера без необходимости лично лететь из Владивостока в Москву к чиновнику, который, может быть, допустит тебя до соответствующего тендера. Это создает систему реального экономического пространства, реального вовлечения очень большого количества структур в сферу госзаказа.

Возникает вопрос, который тоже нужно обсудить экспертному сообществу: мы готовы сохранить это достижение? Мы считаем его важным? Мы должны его совершенствовать? Или мы должны последовать примеру одного высокопоставленного чиновника, который сказал нам, что этот сайт позорит Правительство Российской Федерации, потому что там периодически появляется, что чиновники хотят купить то золотые кровати, то часы с бриллиантами и т.д.

Это новый институт, он не имеет аналогов в мире, небольшие попытки сделать похожие системы были предприняты в отдельных странах, я чуть позже об этом скажу. Он сам по себе очень важен как для гражданского контроля, так и для системы анализа, по нему можно уже увидеть и цены, сложившиеся в результате соответствующих аукционов и конкурсов, можно анализировать по нему начальные цены контракта и многие другие фундаментальные вещи, я об этом чуть позже скажу.

Я сейчас не касаюсь другого сайта - http://www.torgi.gov.ru. Сегодня на нем по Постановлению Правительства размещается информаций обо всех офертах на покупку леса, земли, полезных ископаемых. Эта работа началась год назад. И наша задача там тоже создать абсолютно прозрачную ситуацию, когда любой гражданин, любой предприниматель, тот, кто приобретает этот ресурс или живет рядом с этим приобретаемым ресурсом, мог бы узнать о том, что происходит. Эта система тоже работает.

Возвращаясь к сфере закупок, задам вопрос: почему мы переходили на электронные аукционы на электронных площадках? Мы считаем, что в сочетании с анонимностью на электронных площадках, электронные аукционы - это, конечно, гораздо лучше, чем конкурс, когда в процессе проведения конкурса все заранее знают, кто участвует в этом тендере. Чиновник берется за телефон, начинает всех обзванивать, или это делают другие контрагенты, конкуренты, криминал и т.п. Конечно, система шифрования данных на электронных площадках, когда соответствующий государственный чиновник, сформулировавший оферту, не должен знать и обычно не знает, кто участвует в тендере до самого последнего момента, борется со сговорами, дает максимальную прозрачность.

По первой позиции всегда шел спор по сайту. Оказывается, каждому губернатору, каждому ведомству надо иметь свой сайт, общенациональный сайт госзакупок не нужен, нужно закрепить это за субъектами бюджетного планирования и т.д. Нам, конечно, нужен общенациональный сайт, где все видно, где у предпринимателей есть возможность с помощью поисковых систем найти нужную закупку товара. С точки зрения электронных аукционов, глупо было бы в 21 веке не использовать телекоммуникационный опыт. Все помнят, что в частном секторе существует большое количество систем платежей - eBay, PayPal, и крупнейшие компании, которые сегодня работают на рынках, предпочитают закупать на аукционах. Например, СУЭК все на электронных аукционах закупает для себя. Конечно, при этом они серьезно экономят. Нужны ли нам электронные аукционы в будущем? Можно спорить, но только в одном вопросе по электронным аукционам - это то, что касается крупных, опасных строительных объектов. Кстати, сегодня у нас крупные, опасные строительные объекты не на аукционах, а на конкурсах. Нужно ли их переводить на аукцион или не нужно, с этим можно поспорить. В остальном, мне кажется, ситуация совершенно очевидная.

Возвращаясь к этому слайду, я хотел бы сказать, что это не только два этапа, два общенациональных сайта и электронные площадки, которые работают. Мы старались, чтобы это было сделано на базе Ростелекома. Вначале был создан Федеральный информационный центр, который, по замыслу, должен был архивировать всю информацию с электронных аукционов. Для чего? Для того чтобы затем не только служить резервуаром для правоохранительных органов или для нас, чтобы посмотреть, как проходил тот или иной аукцион, что само по себе важно, особенно если будет «хулиганить» сама электронная площадка. Главное не в этом. Я думаю, как раз ученые, специалисты это хорошо понимают. Мы имеем возможность сегодня благодаря всем этим системам накопить уникальную информацию о ценах, которые сегодня существуют по 2,5 млн. единиц номенклатуры, которые сегодня в результате государственных торгов должны быть заведены в эту систему. Конечно, мы должны получать гистограммы соответствующих отклонений по регионам, по отдельным товарам, чтобы немедленно выявлять правонарушения и ошибки. Конечно же, мы должны иметь заведенные на эту систему сайты мировых маркетинговых агентств и основных индикаторов, чтобы использовать немедленно таблицы сравнения. Конечно, налоговая инспекция должна опираться на цифры справедливых цен, в том числе сложившихся на аукционах по госзакупкам, и оперировать этими ценами. Конечно же, заказчики должны выбирать начальные цены с обязательным учетом того, что состоялось на аукционах.

Я уже не говорю о том, что разница между ценами, которые сложились в результате этих процедур - конкурсов, аукционов, составили сумасшедшую сумму - 1 трлн. 200 млрд. рублей. Мы говорим, что это экономия, нам говорят, что это не экономия. Да хоть горшком назови, но давайте задумаемся, что это такое. Заказчик, начиная со времен Советского Союза, России, планировал так стартовую цену, что она была такой, какой она была. Если бы не было этих торгов, которые были сделаны по 94-ФЗ, то цена бы не упала, контракт был бы заключен по стартовой цене, и деньги из бюджета ушли бы ровно по той заведомо завышенной цене, которая в условиях несовершенной системы планирования осуществлялась. Мы отвечаем за эту цифру: разница между стартовыми ценами, нарастающим итогом между теми стартовыми ценами, которые выставили эти чиновники, которым можно дать свободу, как говорят наши оппоненты, и теми, которые получились, - 1 трлн. 200 млрд. Я не буду комментировать эту цифру, понятно, что это макроцифра. Ничего подобного, конечно, не было прежде, средняя экономия - 15% на аукционах, 7-8% на конкурсах.

Следующий слайд. Эта же система как инновационный проект. Вы знаете, создан такой большой сайт - http://www.gosuslugi.ru/, там все услуги для розницы, все услуги для граждан. Насколько я знаю, его посещает меньше 1 млн. человек в день. Сайт http://zakupki.gov.ru посещают 8 млн. в день. Кто это? Это предприниматели и заказчики. На этом сайте вы можете не просто получить информацию, где какой товар закупает государство и по какой цене, а вы можете повесить оферту, что у вас есть прибор, и при появлении интереса к такого рода прибору или аналогу вам придет смс-сообщение и т.д. Так вот, 8 млн. человек заходит на этот сайт каждый день. Потихонечку эта система начинает работать, хотя в полном масштабе она заработала только с 1 января этого года. Но у кого-то есть очень большое желание ее закрыть. Также очень важно, что на сайте аккредитовано 150 тысяч предпринимателей. Много это или мало? Это очень мало. Мы, конечно, рассчитываем, что их будет не меньше чем 300-400 тысяч, тогда не будет сорванных аукционов и конкурсов, как сегодня, когда срывается чуть не каждый второй. Сколько здесь заказчиков! Это мощнейший инновационный проект. В этой системе завязаны сайт электронных аукционов как ядро нынешнего законодательства, которое можно критиковать, но цифры упрямые, от них никуда не денешься. Нет ни одной бумаги, контракты заключаются в электронном виде, затем они уходят в реестр контрактов в Казначейство. Конечно, какому-нибудь человеку, особенно более где-нибудь далеко от Москвы, страшно не хочется иметь электронную подпись, ключ, хочется как-то по старинке торговать. Но мы постарались сделать так, чтобы жизнь сама заставила и получить этот электронный ключ, и войти в эту систему, и в 21 веке научиться элементарной работе с электронными системами. Это мощнейший проект по вытаскиванию наших органов власти, прежде всего органов местного самоуправления, на совершенно другой, крайне необходимый уровень в современных условиях, а людям - контролировать то, как они работают.

Теперь немножко о другом. Вернусь в 2006 год. Какой был основной замысел и чего мы хотели достичь с тем, чтобы ограничить государственных служащих, регламентировать их в большей степени, чем это было раньше? Мы обратили внимание, что кроме собственно требований к самому товару, что абсолютно правильно, и, соответственно, профессионализму закупочных комиссий, которые начались не с 94-ФЗ - и в СССР, и во всем мире всегда были товароведы. Тем не менее, особая любовь у государственных служащих проявлялась к требованиям к компаниям. Нужно было знать не только, сколько лет компания на рынке работает, а сколько у них тракторов, подъемных кранов, аспирантов, докторов наук в штате и т.д. В такой довольно кривой тропинке вычислялись всегда очень простые варианты, когда ты предъявляешь 10 параметров к соответствующим компаниям, ты уже знаешь, кто выиграет. И мы решили попробовать, что если мы чиновников в значительной степени лишим этих прав и введем только такую предквалификацию компаний (подчеркиваю - не товара), которая будет установлена исключительно в законе, и запретим писать что угодно любому служащему, а вместо этого попросим подрядчика принести банковскую гарантию (тогда еще были страховки). Мы хотели, чтобы чиновник лишился возможностей широкой трактовки требований к компаниям - это за него должен делать коммерческий банк. Все, кто когда-либо получал кредит в банке, представляют, как трудно получить гарантию. Конечно, банк, который отвечает своим капиталом, будет проверять, не однодневка ли это, сколько лет она на рынке, если надо, проверят, сколько аспирантов и т.д. Но мы пытались разорвать прямую связь между интересом коррупционным, который возникал и который сложился практически в 90% случаев в государственном аппарате, собственно, новыми экономическими структурами, банками в данном случае, страховыми компаниями, которые должны были взять на себя эти риски. Да, с обеспечением контрактных обязательств, с качеством предоставляемых банковских гарантий, тем более страховок, потом возникли определенные проблемы, но это вовсе не значит, что это надо все прикрыть и вернуть государственным служащим права устанавливать любые требования. Поэтому это главное направление, это была доминанта - изъять отсюда эти права и передать рыночным структурам, что собственно и происходило, с переменным успехом. Сейчас можно спорить о том, стоит ли нам вводить какие-то предельные рейтинги банков, чтобы эти банки были обязательно ВВВ+, но нет спора о том, что это все-таки хорошая форма обеспечения.

Тут нужно сделать небольшое отступление. Мы это делали в 2005-2006 гг., мы - я имею в виду ту часть Министерства экономического развития во главе с Германом Грефом, который это поддерживал, и собственно Федеральная антимонопольная служба, и Правительство, в конечном итоге решение принимал Президент Путин, вводя эту систему. Это осмысленно обсуждалось, риски взвешивались - уж больно плохая система была до 2006 года, нужно было что-то менять. Не только мы, Бразилия, начиная с 2007 года, строит похожую систему госзаказа, они создали электронные аукционы и создали соответствующие сайты для большинства федеральных заказчиков. Кто нам ближе - Бразилия как страна БРИК или Германия? Мне кажется, Бразилия. Я хотел бы быть похожим на Германию или другую развитую страну Западного мира, но пока не получается. Мексика строит такую систему. Я разговариваю с лидерами закупочной политики в ЕС и с соответствующими генеральными директорами, они говорят: «Боже мой, мы, конечно, хотим увеличить количество аукционов. Но у нас проблема. У нас иностранные подрядчики среди 27 стран Евросоюза присутствуют на территории чужой страны только в 1% случаев госзаказа», то есть немецкая фирма не может попасть во Францию на подряд, французская - в Германию, польская - в Литву и т.д. 27 стран ЕС никогда не проголосуют за единый сайт и т.д. Но, во всяком случае, мы будем к этому идти, и до 2017 года есть планы развивать электронные аукционы. Мы поехали в Соединенные Штаты, обсуждали, почему у них нет электронных аукционов, они говорят: «У нас штаты, у нас все отдано им, и наши штаты не хотят». Почему нам удалось построить эту систему? Почему она не оказалась у губернаторов, при всем уважении к их нелегкому труду? Потому что в смысле электроники у нас ничего не было, можно было строить с нуля. А там нужно было деформировать уже существовавшие механизмы - это гораздо сложнее.

Теперь несколько слов о предквалификации, как она присутствовала в 94-ФЗ и как она должна присутствовать, на наш взгляд, дальше. Мы считаем, что только такая предквалификация компаний должна присутствовать, которую легко подсчитать, потрогать и померить с помощью приборов, четких и ясных процедур. Мы сами писали в 2007 году в отношении стройки «правило 20%». Когда сейчас говорят, что для стройки идет предквалификация, это неправда. Мы говорили: заказчик вправе не допустить компанию к тендеру, если эта компания (внимательно послушайте) за последние 5 лет не построила на деньги госзаказа в Российской Федерации подобный объект стоимостью 20% от стартовой цены. Тут тебе и то, что она на рынке была, и то, что она построила подобный объект, и есть соответствующий приказ Министерства экономики, ФАС, Госстроя (как тогда это называлось), какие объекты являются подобными. Это все есть, она строила подобное, зачем еще предъявлять требования к тому, чтобы у нее были такие-то машины. А они, может, уже устаревшие, трактора эти. Может, они на деньги купят новые. Зачем это все требовать? Давайте еще направим приемочную комиссию, которая посмотрит трактора - ну, будет стол накрыт, ясно, трактора найдутся. Очевидная вещь. Это к тому, что она должна быть администрируема. А мы реализовывали ее через «правило 20%» и пытались реализовать через так называемый субъективный фактор, который касается научных закупок, субъективный фактор, то есть фактор комиссии, который не надо объяснять, предквалификационный, составляет 45%. Я могу, не объясняя, сказать: этой я отдаю сразу 45 баллов, потому что я считаю, что ее опыт, знания, состав ученых подходят мне, и только потом вступает цена, только потом вступают сроки и все остальное. Наверное, здесь этого не хватает, может быть, стоит ввести какие-то дополнительные критерии - индекс цитирования и т.д., это само научное сообщество должно решить.

Точно так же, как уже давно все основные вопросы в культуре, на мой взгляд, решены, нельзя голосованием (это понятно было с самого начала) выбирать, кому отдать подряд на творческую работу, кто будет снимать кино - Михалков или какой-нибудь другой знаменитый режиссер. Это невозможно, это можно решить как-то комиссионно, но никак нельзя аукционы или тендеры проводить. Конечно же, на электронных аукционах никогда не будут ни НИРовские работы, ни культура, ни юридические услуги, ни медицинские услуги - это бред купить дешевую услугу на электронном аукционе, чтобы тебе за 2 копейки вырезали аппендицит. Никто на это не пойдет. У нас сегодня научная дискуссия, поэтому будут, конечно, корректные сравнения, но в политике, вы знаете, другие методы используются, говорят что угодно. Оказывается, что там все то, что я сказал, это электронный аукцион на сегодня.

Теперь еще несколько интересных тем. Если их не знать, то они могут быть совершенно по-разному интерпретированы. Пожалуйста, следующий слайд. К сожалению, когда мы получили этот сайт, систему электронных аукционов, в том числе и научные работы были проведены, выяснилось, что ровно половина наших электронных аукционов, а равно половина конкурсов (цифры вы видите) не состоялись. Пришло или ноль компаний или одна. Что это такое? Это измерение уровня конкуренции в России, это измерение количества хозяйствующих субъектов, которые способны заявить и пройти элементарные процедуры, которые требуют предквалификации или наличия соответствующего электронного ключа. Конечно, это тревожит. Конечно, это нас всех должно беспокоить. Конечно, с конкуренцией в России, ужас, что творится, на самом деле все ухудшается, а не улучшается, я убежден в этом, я этим занимаюсь последние 7,5 лет. Но это не проблема выбора того или иного способа, это проблема того, сколько предпринимателей может прийти сегодня. И если их стало приходить больше (как видно из предыдущего слайда), то я думаю, это очень хорошо.

Теперь попробую еще несколько мифов развеять. Проблема демпинга и однодневок. Вообще говоря, есть один очень простой ответ. Если не нарушать действующее законодательство, то ни демпинга, ни однодневок быть не может. Я объясню, почему. Если выставлено требование предквалификации, как я сказал, по стройке, то откуда им взяться? Если требуется соответствующая банковская гарантия, а заказчик потребовал, то, конечно, банк это все проверяет. Но есть еще одно правило. Закон устанавливает строго, что во время электронного аукциона шаг этого аукциона всего 0,5%. Это означает, что победитель, тот, кто занял первое место, и тот, кто занял второе, отличаются по цене по своим предложениям всего на 0,5%. Можно, конечно, сделать несколько своих фирм, которые займут 1-е, 2-е, 3-е, 4-е и 5-е место, но тогда вы за каждую фирму положите 5%-ный залог (за каждую!), в этой ситуации вся эта история становится для вас совершенно экономически невыгодной. Вы продемпинговали, вы должны выполнить подряд, вы должны еще положить сумасшедший залог за все свои компании. Не работает так система. Действительно, некоторое время назад существовала система, когда перепродавали подряд. А почему это происходило? Какая-то компания выигрывает, которая обладает уникальным знанием о том, что этот подряд где-то будет продаваться, да еще по выгодной цене, а оказывается, что это фирма-однодневка, которая потом перепродала возможность такой поставки конкретному заводу. Как это происходило? Во все времена газета «Красный котельщик» тиражом 3 экземпляра выпускала информацию от имени губернатора о том, что будет соответствующий подряд проведен. Все же это знают. Можно было бы, конечно, из Владивостока, обладая каким-то сверхъестественным предчувствием, прилететь в Пермь и узнать, что вот эта газета будет продаваться в таком-то ларьке «Союзпечать». Но Интернета-то не было. Выдающееся достижение, на мой взгляд, то, что есть теперь Интернет и единый сайт госзакупок. Заводы не знали, даже в соседнем регионе, даже если они выпускали на весь Союз, на всю Россию свою продукцию, они не знали о том, что этот тендер будет проходить. Сейчас вся информация есть на сайте, на который сейчас по 8 млн. человек заглядывает каждый день. Теперь возникает простой вопрос: если я - завод, и если меня устраивает ситуация по логистике, почему я сам-то не участвую в этом тендере? Какой посредник мне может перепродать, он же маржу определенную хочет для себя получить?! Он мне перепродаст, а с какой стати я сам не участвую?! Ну, может, промахнулся, ладно, бывает. Я к тому, что все процедуры, связанные с демпингом, с однодневками и т.д., урегулированы в том законодательстве, которое есть.

Я уже буду завершать. Мы позволили себе сформулировать отличия по проектам Минэкономразвития и ФАС. Что говорит Министерство экономического развития? - результат надо обеспечить. Путь, движение к этому результату может быть разный, но самое важное, чтобы в конце государство получило качественный товар, качественную услугу и т.д.

А мы говорим на это, что процедура не менее важна. Во-первых, скорее всего, без этой процедуры не будет хорошего качества, но, как здесь сказано, получается, что можно давать взятки, можно подбирать свои компании, но лишь бы результат был. Мне кажется, и то, и другое важно. Мы не должны создавать питательную среду для коррупции, мы должны действительно обеспечивать конкуренцию, конкурентные начала, чтобы не одна компания, которая заведомо сможет хорошо сделать подряд, но остальные-то были допущены к торгам. Мы считаем, что должен быть равный доступ предпринимателей к госзаказу.

Ну, и про малый бизнес должен сказать. Почему малый бизнес сегодня поддерживает эту систему? Приводили пример статистики ОПОРЫ, в 2007 или 2008 году один малый предприниматель какой-то подряд выиграл. Больше никто вспомнить не мог. Сейчас это сотни и тысячи. Потому что они готовы выходить на рынок более агрессивно, они готовы выполнять подряд, особенно в поставках, в торговле - в тех сферах, где занимается малый бизнес.

Это то, что мы говорим про предквалификацию. Теперь последнее, что я хочу сказать, - про качество.

При аукционах или других существующих системах никак не учитывается качество. Наш взгляд для научного сообщества звучит следующим образом. Способ определения победителя никак не влияет на качество. Все зависит от того, как ты принял товар и как ты его в оферте написал, как ты сопровождаешь движение товара или услуги, как ты следишь за этим. И этим отличался отличный руководитель в СССР и в 90-е гг. в России - хороший товаровед. Мы что это все забыли и потеряли? По закону сегодня вы можете даже указывать торговое наименование. Как еще точнее можно определить качество? Вы можете написать: мне нужен прибор такой-то фирмы либо такой-то его эквивалент, написать критерии эквивалентности, которые определяют, в чем вы ищите различия. Если вы говорите, что вам нужен Audi8, то понятно, что это уже не «Запорожец». Как еще точнее определить это? Поэтому, конечно, можно говорить о достаточно низкой квалификации заказчиков, которая, к сожалению, сложилась у всех в системе госзаказа.

Мы очень благодарны за то, что нас критикуют. Мы действительно 30 тысяч дел в год рассматриваем по жалобам предпринимателей, их снимают с тендеров заказчики. Обычная картина: пять компаний, четыре сняли, одна осталась. Всегда одна остается, не две, а одна либо две аффилированных. Наверное, мы тоже допускаем какие-то ошибки, но 52% жалоб мы признали обоснованными. Судебная процедура обжалования решений торгов - это год или полгода. Мы за 5 дней рассматриваем жалобу, коллегиально, и выносим решение. Уже в первый день уходит телеграмма сторонам, во второй и третий день мы стараемся сформулировать нашу позицию. Фактически на восьмой-девятый день мы уже выдаем наше решение с мотивировочной частью, с заключением. Это самая быстрая система административного обжалования в мире. Можно от нее отказаться, но тогда получится, как в 2006 году. Предприниматель против губернатора не пойдет, поэтому силе нужно противопоставить силу - ФАС, еще какой-то государственный орган федерального уровня, который будет за предпринимателя ходить по всем судам и говорить: вы неправильно сделали, вы его сняли незаслуженно, вы нарушили конкуренцию и т.д. Поэтому все, что касается конкуренции, в конечном итоге касается конкретных компаний, конкретных людей и затрагивает нашу жизнь гораздо больше, чем многие из нас предполагают. Потому что если нет доступа к государственным деньгам, то многие вообще не могут найти на рынке себе место.

Спасибо за внимание, я старался уложиться в регламент. Конечно, много еще существует острых вопросов, но я старался изложить главное, в чем наш спор. Мы считаем, что все эти достижения надо сохранить в новом законодательстве. На наш взгляд, во многом система, которая может быть предложена на уровне законодательных проектов, возвращает нас в 2005 год. Это нас очень беспокоит: очень не хотелось бы туда возвращаться.

 

Г.А. Явлинский: спасибо, Игорь Юрьевич. Пожалуйста, вопросы. Пожалуйста, Виктор Меерович.

 

В.М. Полтерович

(Президент Новой экономической ассоциации):

В.М. Полтерович: у меня такое ощущение, что 94-м законом все недовольны. Верно ли это? Спрашиваю потому, что у меня очень ограниченная информация, но если это верно, то нельзя ли указать причины, в силу которых, с вашей точки зрения, люди недовольны.

 

И.Ю. Артемьев: Виктор Меерович, на мой взгляд, ситуация такая. Кто-то из журналистов написал очень хорошую статью, по-моему, Гудков в «Коммерсанте», он сказал, что 94-й закон - это во многом средство против опухоли, когда с помощью этих процедур подавляется сама опухоль, но это доставляет много хлопот и здоровым клеткам. Вообще все процедуры нужно правильно оценить. Например, ученым не нравится эта система - это понятно, потому что, конечно, для ученых, которые работают с большим количеством реактивов, приборов, действительно эта процедура может показаться слишком длинной, обременительной - оферту сформулировать, ключ электронный поставить. Но с деньгами налогоплательщиков все равно нужно обращаться осторожно, аккуратно, и процедуры нужны. У нас раньше система была совсем несовершенной, и до самих ученых эти деньги трудно доходили. Как было сложно получить тот же прибор в СССР или в России в 90-е гг. Но когда требуют процедур и неукоснительного исполнения, притом, что не требовали 15 лет, это всегда вызывает раздражение: нужно лишние сделать шаги, иногда обременительные. Иногда были непродуманные вещи, скажем, 100 тысяч - много или мало для одноименного товара, чтобы купить реактив именно такой, именно такого качества, именно этой фирмы, а не какой-то другой, который на самом деле не подходит для данного исследования. Эти недостатки действительно нужно устранить. Но эта система не нравится никому из тех, кто принимал эти решения раньше. Но для новых институтов, выходящих на рынок, для малого бизнеса, который не получал ничего и никогда, для компаний, которые сегодня за счет перелива капитала осваивают новые рынки, и, кстати, инновационных компаний, это золотое дно, потому что раньше их просто не пускали никуда, а сегодня эти компании захватывают эти рынки и очень хорошо выполняют эту работу, а не те, кто связан с чиновниками, которые дают откаты и которые привыкли, что у них пакет подрядов всегда им гарантирован. Поэтому новые структуры, наоборот, агрессивно выступают за такую систему. И их мнение слышно.

 

Г.А. Явлинский: пожалуйста, еще вопросы.

 

С.А. Смоляк

(гл. н. с. лаборатории анализа эффективности инвестиционных проектов ЦЭМИ РАН)

У меня несколько вопросов. Как так получается: допустим, институту нужны картриджи для принтеров. У нас принтеры разных типов. Вдруг оказывается, что мы имеем право дать только один лот, потому что есть только одна позиция «картриджи», которая объединяет не только картриджи для принтеров, но и картриджи для бритья (разбивки по видам картриджей не допускается). Вы считаете, что это помогает? Оказывается, институт не имеет права объявить два конкурса: на картриджи для одних принтеров и картриджи для других. По-моему, это ненормально.

 

И.Ю. Артемьев: ненормально. Приказ об одноименности ущербный. Это не наш приказ, но он действительно ввел одноименность там, где не надо было вводить.

 

С.А. Смоляк: Понятно. Второй вопрос. Просветите меня, откуда появляется государственный заказ и его условия? Разве не чиновники всё это формируют? Кто вообще за этим смотрит? Раньше при советской власти у предприятий была какая-то цель, какой-то проект, для реализации которого надо было что-то закупить, что-то построить и т.д. Кто-то отвечал за этот проект, и именно по его желанию закупалась та или иная продукция. Сейчас фирмам вроде бы дают бюджетные деньги, но неизвестно подо что. Откуда берутся требования к закупаемым товарам, работам и услугам? Может быть, золотые кровати, о которых все говорят, действительно во имя какой-то очень благородной цели нужны? Где эта цель в системе?

 

И.Ю. Артемьев: 94-й закон - это закон, который называется не «О госзаказе», а закон «О размещении заказа». Летом 2005 года, когда мы встретились с Грефом, мы сказали, что мы в планировании не можем лучше разбираться, чем Министерство финансов или Министерство экономического развития. А планирование нужно в госзаказе. Еще в июне, если не ошибаюсь, 1990-го года правительство Российской Федерации обсуждало, как осуществлять планирование госзаказа и приемку, потому что Госснаб разваливался, Госплан разваливался, нужно было найти альтернативу. Кстати, тогда же обсуждалось создание федеральной контрактной системы. Мы сказали: мы можем сделать только по размещению, а не по планированию. Ответ на ваш вопрос следующий. В существующей ситуации планирование сегодня весьма и весьма несовершенно. Нет программно-целевого принципа. Сегодня мы строим коробку для больницы, а не покупаем врачебную услугу. Мы должны не коробку построить для больницы и освоить капитальные вложения, как мы сейчас делаем, как в Советском Союзе было, а получить на выходе конкретную услугу, связанную с пролеченными больными, со стоимостью. Под это должно быть оборудование и все остальное. Мы не перешли на эту систему. Мы еще только, слава богу, трехлетку восстановили, чтобы планировать на три года, а не на один. Беда-то еще в чем: бюджетный год кончился, и опять тендер надо проводить. Поэтому, конечно, сегодня этими правами государственные заказчики наделены, их очень много, нужна централизация заказа, ну не должен врач заниматься госзаказом - он должен людей лечить. Повторяю, что касается того, что называлось ФКС, то есть планирования иного типа, контрактация иного типа и т.д. крайне необходимо. Я говорил лишь о процедурах и о том, за что мы отвечаем в принципе, хотя мы полностью согласны и с первой, и с третьей частью, что они нуждаются в кардинальном улучшении.

 

С.А. Смоляк: И последний вопрос. Вы приводили цифру об экономии, и ваши аргументы были такими: если бы не было этой системы, то деньги из бюджета ушли, а так из бюджета ушло меньше. Но одновременно не достигнуты какие-то результаты, и какие-то бюджетополучатели понесли конкретные потери. Каков размер этих потерь от того, что не произведены какие-то действительно нужные закупки из-за несостоявшихся торгов?

 

И.Ю. Артемьев: это действительно очень важно было бы узнать. Мне очень не хватает на протяжении всей этой дискуссии, которая продолжается уже около трех лет, нормальных репрезентативных исследований. Нам все говорят: есть исследования Высшей школы экономики, за это можно уважать коллег, они попытались это систематизировать на той базе, которая сегодня у них есть. Но больше-то ничего нет. Все кричат: «Демпинг!». Я говорю: принесите контракт с демпингом, неисполненный. Все губернаторы у меня побывали в кабинете, я говорю: дайте мне ваш контракт. Нету, не появляются. Так, значит, однодневка! Покажите мне однодневку. Я не говорю, что таких случаев нет, они бывают.

 

С.А. Смоляк: Прошу прощения, каждый день читаю в Интернете: «Демпинг по контрактам, заключенным на оценку государственного имущества». Когда аэропорт оценивают в 1 копейку, за работу по оценке аэропорта бюджет платит 1 копейку, и все нормально. А как хорошо будет оценен аэропорт за копейку, вы сами можете понять.

 

И.Ю. Артемьев: каждый имеет в виду под словом «демпинг» совершенно разные вещи. И когда платят 1 копейку, это не всегда бывает плохо. Иногда даже еще доплачивают подрядчики в рекламных целях, чтобы написать на своем фронтоне потом, что они сделали это. Когда мы начинаем исследовать, почему вылез демпинг, мы видим, что либо нарушено правило залога, либо аукцион шел не через 0,5%, а сразу был скачок на 20%, или не было банковской гарантии, то есть тогда, когда нарушается закон. При этом существуют и другие, абсолютно понятные формы жульничества, которые в этой огромной системе есть. Но когда нам говорят, что эта система привела к еще большей коррупции, я на это отвечаю: между той системой и этой 6 лет, вы верите, что у нас коррупции в целом в стране стало меньше за эти 6 лет? Значит, дело в других институтах, которые на это влияют, хотя и этот важен.

 

Ю.М. Голанд

(вед. н. с. Института международных экономических и политических исследований ИЭ РАН):

У меня небольшой вопрос. Вы говорили, что в странах ЕС, в Германии, например, нельзя получить продукцию, скажем, из Франции или наоборот, мне кажется это странным, потому что в мире существует тенденция к специализации. Например, микроэлектронику все на Тайване покупают или в Китае, и в некоторых других видах продукции эта тенденция существует. Как ваша система учитывает этот факт? Я не уверен в том, что вы правильно говорите, что есть в ЕС, я в этом сомневаюсь, как мы учитываем возможность еще за границей что-то приобретать?

  

И.Ю. Артемьев: может, эта система несовершенна, но в течение кризиса были введены 15%-ные преференции по большому количеству позиций номенклатуры для наших производителей. Я не считаю совершенным правило предквалификации, но когда мы говорим, что компания должна за 5 лет построить на деньги госзаказа в России, фактически мы отсекаем иностранных строительных подрядчиков. Это не очень хорошо, может быть, надо сделать как-то по-другому, но в кризис это правильно, ясно, почему. Преференциальная система спокойно вписывается во все это, как и в федеральную контрактную систему, она в той или иной степени всегда нужна.

 

С.А. Смоляк: как она может построить за 5 лет до конкурса или аукциона, если действует система, которая ей 5 лет назад запрещала.

 

И.Ю. Артемьев: это норма диспозитивная, заказчик может ее вводить или не вводить. Он может либо ее запретить, либо сказать: нет, в данном случае нам нужны иностранцы или кто-то еще. Все это можно усовершенствовать, там раздолье для творчества.

 

Г.А. Явлинский: пожалуйста, Александр Яковлевич.

 

А.Я. Рубинштейн

(первый заместитель директора Института экономики РАН):

У меня два вопроса. Вы сказали по поводу того, что в нашей стране доверие к чиновникам меньше, чем в Германии, во Франции и т.д. Это очевидная ситуация, здесь, я думаю, все согласятся. Но я хотел бы сделать еще более сильное утверждение: любая регламентация, которая вводится, учитывая это недоверие, порождает еще большую коррупцию, нежели без этой регламентации. В этой связи второй вопрос, мне он представляется центральным. Как вы все-таки оцениваете, что основная направленность 94-ФЗ, кроме обеспечения конкуренции, антикоррупционная? Уже говорил Виктор Меерович, и у каждого есть свои примеры применения 94-ФЗ. По нашему ощущению, 94-ФЗ породил еще большую коррупцию, причем не в связи с общим ростом коррупции в стране, а именно в связи с применением 94-ФЗ. Мой вопрос следующий: ваше заключение, что коррупция меньше, основано на исследованиях, которые действительно показывают эффективность применения 94-ФЗ как закона, снижающего уровень коррупции?

 

И.Ю. Артемьев: большое спасибо за этот вопрос. Также верно и то, что, если он увеличивает коррупцию, это также нуждается в доказательствах, точно таких же. Пока не доказано, что он увеличивает коррупцию. Второе, мы исходим из убеждения - у нас нет инструментальных доказательств такого рода, потому что для этого нужны полицейские структуры, полицейская статистика, привлечение к ответственности, но у нас есть судебная статистика. По судебной (мы, кстати, выигрываем 95% всех дел в конечной инстанции) мы исходим из того, что процедуры, которые предложены, в силу своей прозрачности - сайт, например, который может каждый прочитать, там же размещаются не только оферты, но и протоколы, подсчет баллов. Если баллы подсчитаны так, что одному дали 50 баллов, а другому 0 баллов, - это же надо объяснить, они ведь конкуренты между собой. Это показывает возможность ситуации по сговорам. Мы считаем, что сама прозрачность - специальных процедур здесь нет - силами общественного и социального контроля обеспечивает контроль. Ведь правоохранители как отвечали за это, так и сейчас отвечают, ну, появилась еще ФАС; Росфиннадзор отвечал за эффективностью бюджетных средств и сегодня должен отвечать. Нам кажется, что эта прозрачность должна принести благо. Если мы ошибаемся, надо доказать иное или доказать, что более закрытые процедуры рождают больший потенциал. Мы обсуждаем это на уровне потенциала, конечно же. Но нужны и научные исследования.

 

А.С. Гринберг

(директор некоммерческого партнерства «Институт социальной экономики»):

Во-первых, я хотел бы поддержать Игоря Юрьевича в том плане, что коррупция с введением 94-ФЗ, я подозреваю, все же стала немного меньше. У меня есть некоторый опыт работы в этой системе, я 20 лет выступал представителем заказчика, а последние 2 года как представитель поставщика. У меня к вам такой вопрос. Каждый контракт обсуждается на соответствующей конкурсной комиссии, которая есть в каждом ведомстве, министерстве и т.д. Существуют определенные критерии, по которым определяется победитель. Причем в большинстве ваших инструментов критерием является все-таки цена. Когда ты уже выступаешь со стороны поставщика, для тебя становится не очень понятным, зачем существует такой критерий как квалификация участника, которая, как правило, составляет 20%, как потребительские свойства товаров, которые вы должны каким-то образом реализовать в условиях этого контракт - бывает 10%, бывает 20%. Но цена всегда больше 50%, всегда. Поэтому любой, по крайней мере, по большинству контрактов, человек, который может зайти на ваш сайт http://zakupki.gov.ru/, может дать цену всегда на рубль меньше и победить. А все эти критерии, о которых мы так тщательно писали, вообще не имеют никакого значения при определении победителя этого конкурса. У меня вопрос: что-нибудь будет сделано в плане изменения пропорций этих критериев?

 

И.Ю. Артемьев: Андрей Семенович, спасибо большое, прекрасный вопрос. Конечно, это обсуждается. Параметры субъективного критерия или квалификационного критерия, особенно в вопросах творческих: наука, юридические, медицинские услуги и т.д. - имеют значение. Мой взгляд такой. Сегодня по науке субъективный критерий 45%, по НИРам. В принципе если бы у нас ситуация была нормальная (я не хочу обвинять, я сам занимался наукой), то из 10 компаний, среди которых есть безусловные аутсайдеры, которые должны получить 0 от комиссии, и несколько лидеров, один, может быть, все 45 баллов получит, а другой все-таки должен бы 37 баллов, третий - 22. Вообще распределение должно быть близким к гауссову. Ничего подобного. По надзорной деятельности мы 90% от экспертной оценки (я могу доказать это) видим следующую картину. Одна фирма - 45, остальные - 0. Смотрите, что дальше получается. Там же не одна цена потом остается, там еще срок исполнения контракта есть и другие формулы. Это означает, чтобы победить на этом тендере на научную работу, некто должен дать цену примерно в 8 и более раз ниже, чтобы пересечь такой субъективный критерий, который сложился. Я не говорю, это хорошо или плохо. Я говорю, что этот фактор имеет место - в 8 раз нужно опуститься по цене. Да, два спившихся студента могут прийти и что-то выигрывать. Я к тому, что против этого тоже существует определенный фильтр - система допусков/недопусков еще есть. А что мы сделаем, если будет 50%? Тогда всегда побеждает тот, кого назвала комиссия? Но так в культуре решен вопрос. Но мы стали обсуждать немножко другой механизм. Мы предлагаем все-таки ввести систему двухступенчатого допуска с определенными индексами цитирования. Два года назад мы подписали этот законопроект, но кто-то решил, что чем хуже, тем лучше, он так и не был внесен в Госдуму. Он, может быть, недоделан, его нужно доделать, это само сообщество должно сказать, мы не против. Но даже если мы выйдем на систему в науке, там есть разница между НИОКРовскими работами, опытно-конструкторскими работами, другими видами исследований.

 

М.А. Субботин

(генеральный директор ООО «СРП-Экспертиза», к.э.н., ст.н.с. ИМЭМО РАН):

У меня вопрос такой. Не кажется ли вам, чтоб проблема этого закона в его всеядности, то есть это попытка охватить все: и мелкие заявки, и крупные, и стандартные, и уникальные. Я присоединяюсь к коллеге, который выступал передо мной, что невозможно с помощью аукционов измерять качественные параметры. Я, конечно, понимаю, что имеется в виду благая цель, но все время разговор крутится вокруг того, что должна вестись борьба с коррупцией и нужно обеспечить подрядчиков. Эти две задачи доминируют. Все-таки за теми и другими есть некая общая цель - получение качественных услуг, товаров и т.д. для населения. Есть старый анекдот: джигит пришел, чтобы ему из шкурки сделали шапку, так он торговался, нельзя ли сделать 7 шапок? Ему сказали, можно, но только потом выдали шапки с наперсток каждая. Проблема в чем? Мы с вами вместе участвовали в подготовке концессионного законодательства. Нельзя ли все-таки при помощи концессионных моделей растащить госзакупки? Ведь там, где ты сам реализуешь проект, ты должен думать и об отдаленных последствиях. Например, если ты строишь дорогу, а потом ее сам же эксплуатируешь, то ты строишь ее таким образом, чтобы через два года тебе не нужно было ровно те же деньги выбрасывать на ее обновление. Чем два раза ты будешь строить эти объекты, ты берешься обеспечить весь процесс: и построить и обеспечить нормальную эксплуатацию. Может, само строительство и обойдется дороже, зато потом гарантирована экономия на эксплуатации. То же самое, когда мы берем проблемы с закупками того или иного оборудования. То или иное оборудование невозможно записать чиновнику. Только когда я для себя делаю, под свой проект на длительный период, я закупаю то оборудование, которое мне нужно. Оно может оказаться намного дороже. У нас с нефтяными компаниями была история, и пришлось долго добиваться ее исправления, когда западные компании приезжали и готовы были скважину бурить одновременно и на нефть, и на газ, она стоила в полтора раза дороже, но зато она получалась как две скважины - и в этом смысле каждая в два раза дешевле. И невозможно было пробить это, невозможно было добиться разрешения, чтобы действовали в соответствии с международными принятыми стандартами. Таких случаев навалом.

 

И.Ю. Артемьев: спасибо, я как раз думаю, что мы все понимаем, что кроме вопросов, которые находятся в ведении 94-ФЗ, есть и закон о концессиях, по которому можно привлечь частные деньги, более того, сразу еще попросить эксплуатировать этот объект, в медицине прекрасно будет работать. Закон-то что говорит: если есть хоть копейка частных денег, то это уже не 94-ФЗ. Если государственный служащий, заказчик привлекает хоть копейку частных денег, то 94-ФЗ уже не распространяется. Мы когда обсуждали сейчас с Сергеем Семеновичем Собяниным, я говорю: «Что вы все на 94-ФЗ? Давайте делайте, вы строите с помощью немцев поликлиники, как конвейер там идет система, где берутся анализы, дальше, дальше. Ну так идите по концессионному закону, только нам с вами надо его еще посмотреть - его в последний момент угробили чуть-чуть». Но так в этом направлении мысль не развивается.

 

М.А. Субботин: Но тендерные процедуры там вполне разумные.

 

И.Ю. Артемьев: Там любые тендерные процедуры. Мы так и надеялись, частно-государственное партнерство как форма, как инвестиции, об этом сколько говорилось. Второе. Мы что с вами не знаем, что субсидии в бюджете есть? При субсидиях никакого 94-ФЗ не надо. Если вы хотите профинансировать любую работу, разработку через субсидиарный механизм - включайте, 94-ФЗ там нет! У Минфина, у МЭРа есть огромное количество возможностей финансировать науку, культуру, образование через субсидии, через собственно заказ. Какой там еще 94-й закон, его там быть не может. Но если вы, граждане, вышли и раскрепили его, если вы как государство решили, что вас тот или иной механизм не устраивает, а вы хотите конкурентного, хотите красиво все сделать, конкуренцию развивать - но, слушайте, тогда процедуры должны быть! Согласитесь. Конечно, что касается класса и качества. Ну не говорит 94-ФЗ о том, что нужно обязательно покупать барахло. Мы уже 5 лет говорим о том, что нужно ввести критические параметры, чтобы не покупать рухлядь по каждой позиции. Ученые должны сказать, что это за критические параметры. И не покупать предметы роскоши. А что говорит закон, Михаил Александрович? Если вам нужна дорогая установка, вы пишите, что она вам нужна, вы сами - заказчик - определяете вашу нужду. Вы должны написать: мне нужна такая-то установка, она дороже в 1,5 раза. Вы просто потом обоснуете ревизору, не нам, нас там не будет, почему она более эффективная. Хорошо, если не прокурору. Это другой вопрос, выходящий за рамки. Иными словами, более того, разрешено покупать самый высококачественный товар, который имеет патентную защиту и не имеет аналогов, его разрешено покупать по 94-ФЗ - это единственный источник.

 

Н.И. Иванова

(первый заместитель директора Института мировой экономики и международных отношений):

У меня вопрос на понимание. Я так понимаю, что самая ценная для вас вещь - это электронные аукционы, очень важная площадка, она - путь модернизации. В то же время вы говорите, что они не решают более крупных проблем, выходящих за совершение электронной сделки, хотя и там внутри тоже есть проблемы. И у вас есть какие-то предложения, какие еще могут быть дополнения, законы и прочее. Все-таки что там самое главное? Как можно сочетать 94-ФЗ и его совершенствование, оставить эту электронную площадку для решения тех задач, которые она вполне успешно решает, и вместе с тем добавить федеральные программы, которые не все идут через конкурсы. То есть решать какие-то крупные народнохозяйственные задачи, которые, конечно, электронная площадка-сделка не решает. Спасибо.

 

И.Ю. Артемьев: то, что она не решает, разумеется, лежит за рамками. Конечно, система планирования и программирования не соответствует вообще 21 веку. 20 лет назад ее нужно было сделать - решение правительства России было, ничего не сделали. Второе. У нас контракты вообще дикие. Мы только сейчас добиваемся, всем миром, чтобы там неустойку не забыли написать. Еще много других художеств. Почему? Потому что система изначально уже заранее может быть ангажирована, поэтому и контракт такой. Поэтому вся система контрактации, вся система типовых контрактов, все специализации - конечно, 20 лет надо было строить. Я вице-губернатором Петербурга по финансам работал, я намучался с этими контрактами, мы немецкие переводили и пытались внедрять в практику, в том числе чтобы потом эксплуатировали, чтобы отвечали за ремонт, если допустили брак. Это системные вещи. Сам 94-ФЗ - это процедура всего лишь, процедуру надо совершенствовать, пусть будет больше инструментария - мы не против, но детерминация процедур должна быть жесткой. В этом случае у тебя только такой набор, а в этом - только такой. Я 21 год на государственной службе. Я не верю, что государственные служащие будут у нас, в отличие, кстати, от врачей, ученых и т.д., будут действовать честно. Не будут, потому что плохой отбор проходили в свое время наши аппаратные структуры. Поэтому здесь жесткая детерминация процедур, жесткая требовательность к ним. Я почему за это боюсь - потому что это самое прозрачное, что есть в мире. Потому что коммерсанты, которые считают свои деньги, пошли этим путем, а не другим. Поэтому то, что мы здесь рассказываем, это все только среднее звено, только процедуры, какие бы они ни были вредные. А основные два крыла у нас еще не выросли.

 

Г.А. Явлинский: спасибо большое. Переходим к содокладу и просим Андрея Александровича. Спасибо, Игорь Юрьевич, спасибо всем, кто задавал вопросы.

 

А.А. Яковлев

(Проректор НИУ-ВШЭ):

А.А. Яковлев: коллеги, добрый день. Я хотел отметить несколько моментов до формальной презентации. Во-первых, я хочу выразить искреннюю признательность и Игорю Юрьевичу Артемьеву лично, и ФАС в целом за то, что ФАС делала и делает не только в сфере госзакупок, но и в сфере антимонопольного регулирования и других сферах, в которых ведомство работает. Потому что действительно в последние 7-8 лет ФАС была одним из наиболее активных инициаторов разных реформ. Можно обсуждать эффекты этих реформ, Игорь Юрьевич знает, что у нас в ВШЭ по антимонопольной политике есть свои критические соображения. Но в любом случае ФАС очень активна и старается изменить ситуацию. Второе. Я хочу подчеркнуть, что ФАС в сравнении со многими другими ведомствами отличается высокой степенью открытости (это касается и лично Игоря Юрьевича) и готовностью участвовать в публичных дискуссиях по самым острым вопросам, в том числе болезненным для ведомства. Сам факт сегодняшнего обсуждения, которое, насколько я знаю, инициировано как раз Игорем Юрьевичем, является в моем понимании подтверждением этой принципиальной позиции и готовности к открытости и прозрачности. На мой взгляд, при всех возможных расхождениях по конкретным поводам, именно из подобных открытых публичных дискуссий в конечном счете вырабатываются механизмы, которые будут приемлемы консенсусно и которые, надеюсь, будут работать на практике.

Еще одно вводное замечание связано со следующим. Известна нынешняя ситуация: есть законопроект Минэкономразвития, есть законопроект ФАС, соответственно, были обсуждения в Правительстве. При этом я совершенно сознательно принес сюда и просил, чтобы раздали вот эту брошюру, коллеги ее хорошо знают. Это доклад ВШЭ, который отражает позицию ВШЭ, но это доклад, появившийся весной прошлого года. Тем не менее, он в моем понимании сохраняет актуальность по целому ряду позиций, именно поэтому я хотел, чтобы он был распространен. Однако за эти полтора года много чего произошло, в том числе в части инициатив по изменению законодательства. Сегодня я хочу подчеркнуть, что я выступаю не как представитель Высшей школы экономики, а в личном качестве. Потому что у нас во ВШЭ есть разные позиции по отношению к предложенным законопроектам. Например, здесь в зале присутствует Ирина Владимировна Кузнецова - директор Института госзакупок ВШЭ, один из наиболее известных и признанных экспертов по данной тематике. Так вот ее институт просто сделал отдельный закон, отличающийся и от проекта Минэкономразвития и от проекта ФАС. Одновременно в ВШЭ есть другие коллеги, которые участвовали в подготовке законопроекта Минэкономразвития. Я не участвовал ни в одном из этих проектов, у меня несколько иная функция и роль, я скорее стараюсь заниматься аналитикой. Это сказано для того, чтобы правильно было понято того, что будет говориться дальше.

И последнее, что я бы хотел отметить, в качестве реакции на слова Игоря Юрьевича. Меня в целом радует, что при всем накале дискуссий ФАС старается реагировать конструктивно. И, например, те тезисы о важности и необходимости анализа цен и отклонений в ценах, которые звучали сегодня в выступлении Игоря Юрьевича, - я рад, что это сейчас озвучивается уже от ФАС. Но я хочу обратить внимание, что на самом деле впервые эти тезисы были высказаны полтора года назад в докладе ВШЭ, которым сегодня вам роздан. То, что у нас идет движение в общем направлении, - это хорошо.

Если теперь переходить собственно к презентации, то я начну с истории и с чуть более широкого контекста. Проблема неэффективности госзакупок, коррупции в госзакупках - это отнюдь не только российская проблема. Здесь я специально привожу ссылки на весьма известное исследование, которое совместно проводится ЕБРР и Всемирным банком. Это так называемый опрос BEEPS, который проходит по всем странам с переходной экономикой с идеей анализа общих условий и барьеров для ведения бизнеса. Сейчас в нем участвуют уже 29 стран, и он охватывает много тысяч предприятий. Первое обследование BEEPS было проведено в 1999 году, и на его основе появилась очень известный доклад экспертов Всемирного банка про феномен «захвата государства» - state capture. В этом докладе подчеркивались различия между Восточной Европой и странами СНГ с точки зрения «захвата государства», поскольку в Восточной Европе его в таких масштабах не было, а в России и в СНГ он был и явно наблюдался. В этом же докладе отмечалось, что общей для всего региона является проблема с откатами в госзакупках. Этот факт как-то не особо сильно отмечался при обсуждении доклада, но по данному критерию практически не было различий между Восточной Европой и Россией. Как показали последующие опросы BEEPS в 2002 и 2005 годах (они проводятся раз в три года), при улучшении других показателей в тот период в целом в регионе, в том числе в России, конкретно по ситуации с госзакупками нигде реального улучшения на тот момент не произошло. Таким образом, это была действительно серьезная проблема, она неизбежно порождала запрос на реформы в сфере госзакупок не только у нас, но и в других странах с переходной экономикой.

В этой связи я хочу сразу подчеркнуть важный момент. У нас сейчас идет некий жесткий фокус на 94-ФЗ и на реформу 2005 года. Но на самом деле, если быть исторически справедливым, 94-ФЗ - это вторая реформа госзакупок. Первая реформа госзакупок была связана с именем Бориса Немцова, когда он пришел в качестве вице-премьера в правительство РФ в 1997 году. И ту первую реформу не нужно недооценивать, это тоже была попытка что-то сделать.

Реформа 1997 года была реакцией на разруху после краха Госснаба. Коротко напомню ситуацию начала 1990-х годов. Госснаб исчез, но сохранились старые каналы прямого бюджетного финансирования госпредприятий и госучреждений - при одновременном резком падении госрасходов, с массовыми задержками или неплатежами в оплате госзаказа со стороны государства, при отсутствии контроля за деятельностью руководителей госпредприятий и при массовых стимулах для вывода активов и коррупции. Это был клубок, который нужно было как-то распутывать.

В чем выражалась первая реформа госзакупок? За основу был взят так называемый проект UNCITRAL - типовой закон о госзакупках, подготовленный для развивающихся стран в рамках Комиссии ООН по регулированию международной торговли. Он стал базой для Указа №305, подписанного президентом РФ Б.Ельциным. Этот указ вводил обязательное конкурентное размещение всех заказов стоимостью выше 2500 МРОТ, что тогда примерно соответствовало 35 тысяч долларов и более. Указ давал возможность госзаказчикам применять широкий набор разных закупочных процедур, используемых в международной практике. Одновременно вводились требования публикации информации о торгах, а также требования обязательного обучения специалистов по госзакупкам в организациях-заказчиках.

Вместе с тем практическая реализация реформы столкнулась с серьезными проблемами, на которые потом справедливо обращали внимание идеологи и разработчики 94-ФЗ. В частности, Указ №305 никак не опирался на систему правоприменения. Этот указ не предусматривал реальных санкций за какие-либо нарушения прав поставщиков и за отсутствие информации о торгах. У Минэкономики, курировавшего сферу закупок, практически отсутствовал аппарат для осуществления контроля и регулирования. За все госзакупки в Российской Федерации отвечали один или два отдела в департаменте регулирования цен в Минэкономики - со штатной численностью в 30 сотрудников. Одной из функций этого подразделения было согласование поступавших со всей страны запросов на размещение госзаказов у единственного поставщика. В итоге на принятие решения по каждому такому запросу у сотрудников Минэкономики в среднем оставалось 20 секунд. Наконец, не было даже минимальной сводной статистики о том, как работает система закупок и что с ней происходит. Очевидно, что такая система была неэффективной.

Я не знаю, что было бы дальше, если бы спустя год не наступил кризис 1998 года. Возможно, эта система могла бы эволюционировать в своей собственной логике - поскольку был изначальный стимул к изменениям и Б.Немцов со своими коллегами в правительстве действительно хотел что-то сделать. Но в реальности дефолт по государственным обязательствам и девальвация рубля в августе 1998 года привели к тому, что реформа госзакупок оказалась за рамками политической повестки дня. В течение нескольких лет правительству РФ пришлось решать другие проблемы, воспринимавшиеся как гораздо более острые для того времени.

Сегодня можно констатировать, что первая попытка реформирования системы госзакупок, предпринятая в 1997 году, в целом закончилась провалом. Тем не менее, анализ основных идей этой реформы, а также причин ее неудач важен для понимания логики той второй, гораздо более радикальной реформы, которая была предпринята в 2005 году и которая сегодня связывается с федеральным законом 94-ФЗ. Ключевые идеи новой реформы во многом представляли собой реакцию на то, что не удалось сделать в 1997 году.

Теперь давайте рассмотрим экономический и политический контекст, на фоне которого была запущена вторая реформа госзакупок. В начале 2000-х гг. произошло реальное улучшение качества госуправления на федеральном уровне. Это касается собираемости налогов и исполнения бюджетом, контроля над инфляцией, управления валютным курсом - макроэкономическое регулирование однозначно улучшилось. Одновременно в начале 2000-х гг. реализовывалась вполне либеральная экономическая политика, обеспечивавшая условия для экономического роста.

Однако модель экономического развития, основанная на этой политике, была сопряжена с существенными социально-политическими рисками. В частности, экономический рост в рамках этой модели сопровождался усилением неравенства между регионами, между социальными группами, между секторами - поскольку в рамках либеральной экономической политики преимущество объективно получали более развитые регионы, более богатые социальные группы, а также более обеспеченные в финансовом отношении отрасли экономики, связанные с сырьевым сектором. В этих условиях государство объективно нуждалось в инструментах, позволяющих компенсировать усиление неравенства и влиять на пропорции экономического развития.

На эти структурные дисбалансы наложилось изменение отношений федерального центра с регионами и с крупным бизнесом (в особенности после дела ЮКОСа). В обоих случаях федеральные власти смогли устранить с политической сцены своих оппонентов, что позволило перераспределить налоговые доходы и сконцентрировать гораздо больше финансовых ресурсов в федеральном бюджете.

В итоге после дела ЮКОСа и смены правительства в начале 2004 года реально был сделан выбор в пользу другой модели экономического развития - с активной промышленной политикой, ориентированной на создание государства развития по аналогии с Кореей и другими подобными образцами. Это предполагало, что госзакупки должны стать важным инструментом экономической политики. Однако для этого нужно было преодолеть неэффективность системы госзакупок, сложившейся после реформы 1997 года, - включая высокий уровень коррупции в системе закупок. Эта проблема хорошо осознавалась, и именно поэтому реформа, которая была инициирована И.Ю.Артемьевым вместе с Г.О.Грефом, получила большую политическую и административную поддержку.

Еще раз отмечу, для некоторых либеральных коллег характерны разговоры о том, что 2000-е гг. - это десятилетие без реформ. Это неправда. Любят вспоминать только монетизацию льгот. На самом деле то, что делала ФАС и с антимонопольным регулированием, и с реформой госзакупок - это были реальные и очень важные реформы. Но вопрос в другом: к чему это привело, что получилось, а что нет.

Проект реформы очень быстро был подготовлен и запущен. Уже осенью 2004 года появилась первая версия нового закона о госзакупках, и уже в июле 2005 года он был одобрен и принят Госдумой как Федеральный закон 94-ФЗ, а с 1 января 2006 года закон вступил в силу. Игорь Юрьевич сейчас очень подробно и хорошо рассказал ключевые идеи. Я тоже сделал это в своей презентации, поэтому не буду повторяться. Тем не менее, важно подчеркнуть (это звучало и раньше, звучит и сейчас), что 94-ФЗ - это закон, в значительной степени направленный на борьбу с коррупцией. Это был один из ключевых акцентов новой системы регулирования закупок. При этом одновременно речь шла об обеспечении прозрачности и о создании условий для конкуренции. Здесь я просто пытался выделить некоторые, на мой взгляд, существенные элементы, которые были встроены в закон и которые потом существенно влияли на то, как закон работал или не работал.

Отмечу один из важных и, к сожалению, на мой взгляд, весьма спорных моментов. Этот момент был связан с тем, что в целях обеспечения доступа к торгам для малого и среднего бизнеса были введены очень низкие стоимостные пороги, после которых начиналось обязательное применение конкурентных процедур. Изначально они становились обязательны для всех закупок стоимостью свыше 60 тысяч рублей, позже этот лимит был повышен до 100 тысяч рублей. Если же брать опыт не только развитых стран, но и развивающихся странах, то там используются совершенно иные пороги, начинающиеся с нескольких десятков тысяч долларов.

В чем здесь проблема? Обязательность такого рода процедур приводит к тому, что возникает масса объектов для контроля. И если мы посмотрим на официальную статистику Росстата, то мы увидим, что более 90% всех процедур - это так называемые «малые закупки». Они являются объектом контроля наравне с крупными закупками, но реально их стоимостная доля в общем объеме закупок маргинальна - всего около 6%. В итоге при действительно достаточно серьезной политической поддержке этой реформы происходило распыление административного ресурса на те объекты, которые не заслуживали внимания.

Второй пункт, который тоже имел очень большие последствия, - это фактический запрет на использование квалификационных критериев и учет деловой репутации при отборе поставщиков. Игорь Юрьевич высказал очень важный и действительно принципиальный тезис относительного того, что в понимании коллег из ФАС процедура не влияет на качество. Насколько я знаю, это принципиальная позиция ФАС в отношении способов размещения заказа. На мой взгляд, это очень глубокое заблуждение. Если мы возьмем экономическую теорию, то еще в начале 1970х появился цикл работ, в которых были выделены и проанализированы принципиально различные категории благ и их свойства. Ключевой момент связан с тем, что отнюдь не для всех товаров, работ и услуг можно априори определить требования к качеству. Да, действительно есть инспекционные товары, по которым качество легко определимо и может быть прописано в конкурсной документации. Но есть две другие большие другие категории. Есть так называемые экспериментальные и доверительные блага. Экспериментальные блага - это товары, работы и услуги, качество которых можно проверить только в процессе использования. Классический пример - это строительные работы или дорогостоящее сложное оборудование, например, компьютерные томографы. Проверить, что оно работает, можно только в процессе, в момент приемки нельзя сказать, что мне поставили томограф, и он идеальный. По доверительным благам классические примеры - это медицинские услуги, образовательные услуги, НИРы и НИОКРы, когда даже в процессе использования не всегда можно понять, каково качество и с чем оно связано. Возьмем медицинские услуги. Больной пришел к врачу, получил рекомендации и лекарства и в результате поправился. В отдельном конкретном случае мы не можем однозначно сказать, что привело к этому положительному результату - квалификация врача, наличие современного оборудования, дорогие лекарства или же просто организм пациента сам победил болезнь.

Именно поэтому и для экспериментальных, и для доверительных благ очень существенную роль играют критерии, связанные с квалификацией и деловой репутацией. Как было показано в зарубежных теоретических работах, без использования таких критериев мы неизбежно будем попадать в ловушку «плохого равновесия» с негативным отбором по качеству - когда контракты на поставки для госнужд будут получать поставщики, которые предлагают худшее качество при минимальных ценах.

Хорошо, я немного ушел в высокую теорию. Если возвращаться к ключевым позициям закона, то необходимо выделить еще одну - прозрачность процедур закупок. В чем здесь проблема? Да, был создан сайт, это хорошо и правильно. Но, к сожалению, за те 5 лет, что закон существует, не было создано нормальных работающих механизмов анализа этой информации. Только сейчас, с 2011 года, когда этот сайт перешел от Минэкономразвития к Минфину, стали возникать минимально приемлемые форматы загрузки этой информации и доступа к ней, которые позволяют ее анализировать. Поймите меня правильно, мы давно в этой проблематике. Мы еще в 2009 году пытались у Минэкономразвития получить доступ к этим данным, посылали запросы А.Поповой, А.Катамадзе и т.д., а нас просто отсылали на сайт обратно. При этом сайт просто вис, когда мы там пытались запускать простейшие поисковые программы, выгружающие информацию по однородным товарам. Но даже когда их можно было выгрузить, парадокс заключался в том, что вся информация была представлена как текстовые файлы, которые невозможно нормально анализировать стандартными количественными методами. При запуске подобных механизмов нужно было хотя бы минимально советоваться с экспертами и обсуждать алгоритмы работы с данными и их анализа до того, как на сайт потратили много миллионов долларов. Минфин пытается улучшить ситуацию, но даже сейчас получить нормальный доступ к этим данным и нормально их анализировать крайне сложно.

В части борьбы с коррупцией ставка была сделана на использование максимально простых, унифицированных процедур закупок с резким ограничением возможностей для заказчиков повлиять на отбор поставщиков. При этом отбор поставщиков проводился по критерию наименьшей цены. Важно отметить, что в сравнении с ситуацией, которая была до 94-ФЗ, появились реальные, довольно жесткие санкции к чиновникам, представителям госзаказчика, членам конкурсных комиссий за нарушение требований 94-ФЗ.

Теперь о результатах реформы. Первый момент: была создана реальная работающая система правоприменения. Она опирается на достаточно большой персонал. Насколько я знаю, больше тысячи сотрудников ФАС в Москве и во всех регионах заняты только ситуацией с госзакупками. Проводится очень большое количество проверок, выдаются десятки тысяч предписаний об устранении нарушений, взимаются большие штрафы и т.д. Это все есть в отчетах ФАС, которые доступны в интернете, - все вполне прозрачно и корректно.

Второй момент: Игорь Юрьевич говорил об экономическом эффекте в виде экономии для бюджета от снижения цен. Отталкиваясь от своего персонального опыта в Высшей школе экономики, я потом готов сказать, где экономия есть, а где нет. Тем не менее, есть этот факт, действительно, цены на торгах стали снижаться, чего раньше не было. Может быть, это не 1 трлн. 200 млрд, но эта экономия реально есть.

Третий момент в характеристике результатов реформы: резкий рост объемов госзакупок после 2005 года, в два раза опережающий темпы роста ВВП (см. слайд 9). На мой взгляд, эти цифры означают, что правительство не только использовало политический и административный ресурс для реализации реформы, но в целом исходило из того, что процедуры закупок станут более эффективными. К сожалению, как показывает бурные дискуссии последних двух лет, эти ожидания не оправдались.

И здесь следует отметить ключевое расхождение между позицией ФАС и позицией Минэкономразвития по вопросу, что важнее - процедура или результат. Как раз проблемы с результатами закупок сейчас являются одним из главных аргументов против 94-ФЗ. Потому что в 94-ФЗ есть много полезного, что действительно важно и нужно сохранить, но одновременно есть серьезные проблемы с исполнением госзаказа - с получением в установленные сроки и с должным уровнем качества тех товаров, работ и услуг, которые нужны для выполнения государственными заказчиками их основных функций.

И если говорить о конечных целях этой системы, то дело, конечно, не в экономии для бюджета. Если бы задача сводилась только к обеспечению экономии, то госзакупки вообще не надо проводить - и тогда экономия будет 100%-ной. Если же мы хотим обеспечить удовлетворение госнужд, то надо понимать, что и зачем мы купили, оно работает или не работает. Скажем, детский сад, который заказали на бюджетные деньги с соблюдением всех процедур закупок - его в итоге построили или нет?

Так вот, в моем понимании критика 94-ФЗ (на слайде 10 обозначены ее основные пункты) и была связана с тем, что на самом деле госзаказчики столкнулись с проблемами в реализации поставок для удовлетворения госнужд. Я не спорю с тем, что в числе критиков закона были люди, которые были заинтересованы в коррупционных схемах. Но фундаментальная проблема 94-ФЗ была в том, что его разработчикам не удалось развести интересы и стимулы добросовестных и недобросовестных госзаказчиков. При всем пафосе, который сейчас звучал со стороны Игоря Юрьевича о том, что он 21 год на госслужбе и не верит в чиновников, я сказал бы, что мы живем в очень неоднородной среде. ВШЭ - это тоже бюджетная организация. Мы не чиновники, но мы тоже живем по этому закону и при этом стараемся добросовестно делать свое дело. И чиновники тоже разные. Например, я знаю губернаторов, таких, как А.Гордеев в Воронеже или калужский губернатор А.Артамонов. Они реально пытаются что-то изменить в своих регионах. И в федеральных ведомствах есть такие чиновники.

Проблема в том, что нынешние правила 94-ФЗ создают проблемы не только для тех, кто ворует, но и для тех, кто честно пытается исполнять свои обязанности. Как раз такое смешение этих двух весьма разных групп, невозможность разграничить, кто коррупционер, а кто печется о деле, в итоге поставило под удар и ФАС, и 94-ФЗ. Не найдя критериев для выделения добросовестных госзаказчиков и не сумев учесть их интересы, разработчики 94-ФЗ фактически ограничили социальную базу поддержки нового закона.

Особую роль в дискуссиях вокруг 94-ФЗ сыграла известная история 2010 года с «золотыми томографами», и я хочу специально на ней остановиться. На мой взгляд, именно после событий лета 2010 года с интернет-совещания у президента РФ Д.Медведева дискуссия о 94-ФЗ вышла в широкое публичное пространство. До того при всех критических выступлениях со стороны ТПП, Счетной палаты или Генпрокуратуры это все-таки в основном были дискуссии между госзаказчиками и ФАС и не более того.

Чем была показательна эта история с томографами? Насколько я знаю, она началась с публикации в мае 2010 года в «Новой газете», когда газета опубликовала статью хирурга Попова из Архангельска с примерами явного воровства в их областной больнице. Редакция присылала мне эту статью еще до публикации с просьбой прокомментировать, насколько все это может быть правдой. Автор на конкретных цифрах, взятых с сайта http://zakupki.gov.ru/, показывал, что был тендер, где было 4 фирмы и была однозначная «заточка» технического задания под одну конкретную фирму, которая предложила цену в 1,5 раза выше, чем остальные. И контракт достался именно ей. А остальных отсеяли, потому что магнит в их аппаратах весил на сколько-то килограммов больше.

В чем был парадокс? Я потом специально это отслеживал. После всех проверок, которые ФАС проводил вместе с прокуратурой, насколько я знаю, этот замечательный главврач больницы - он же брат начальника облздрава, остался на своем месте, потому что с точки зрения формальных требований закона там ничего не было нарушено и ничего нельзя было предъявить. Формально они на этих торгах даже снизили цену и показали, в том числе, экономию бюджета. И при этом закупили томограф по цене на 70% выше официальной цены производителя для российского рынка. На мой взгляд, эта история с «золотыми томографами» в каком-то смысле стала квинтэссенцией тех проблем, которые, к сожалению, есть в 94-ФЗ при всех тех позитивных новациях, которые были предложены и реализованы ФАС.

Если переходить к более обоснованным оценкам или выводам, то нужно отметить, что все дискуссии вокруг 94-ФЗ слишком долгое время опирались исключительно на «кейсы» - или отдельные конкретные примеры. Госзаказчики говорили: вот у нас пришла фирма-однодневка, «упала» по цене, получила аванс и исчезла. На что начальник управления ФАС Михаил Евраев отвечал: а у нас был аукцион по поставке вакцин, на котором фирма упала по цене в 40 раз, а потом эту вакцину поставили и успешно используют. Понимаете, обсуждение с такими аргументами - кейс на кейс - было тупиковым.

Когда мы с этим столкнулись, поневоле войдя в эту проблематику в 2008-2009 гг., мы попытались посмотреть на это с другой стороны - не с позиции госзаказчиков. Представители ФАС правы в том, что госзаказчики пристрастны. Да, далеко не всегда аргументы госзаказчиков объективны, в критике 94-ФЗ с их стороны могут быть коррупционные элементы, это правда. Именно поэтому мы попытались посмотреть, а что происходило в системе госзакупок с позиции не госзаказчиков, а с позиции предприятий-поставщиков.

На слайде 11 приведены данные все того же обследования BEEPS, но с добавлением 2008 года. Вы видите, что если брать 2002 и 2005 гг., то данные по России и всем остальным странам (это в основном Восточная Европа, там есть еще СНГ, но Восточная Европа доминирует), в общем, сопоставимы. В 2008 г. идет явное расхождение. У них оценки коррупции в закупках стали снижаться, а у нас она осталась примерно на том же уровне - 26% фирм говорили о наличии «откатов» за получение госзаказов. Если же делать расчет только для тех, кто дал определенные ответы (без учета затруднившихся или отказавшихся от ответа), то эта цифра составит около 35%.

Хорошо, это данные BEEPS, у них по России не очень большая выборка, три-четыре сотни предприятий. Поэтому мы в 2009 г. в рамках большого обследования руководителей предприятий, которое мы проводили по заказу Минэкономразвития для анализа конкурентоспособности обрабатывающей промышленности, задали специальный вопрос про распространенность «откатов» в госзакупках. Это был второй раунд обследования, первый по этой же выборке проводился в 2005 году. Соответственно, мы могли сравнить оценки коррупции в закупках до и после принятия 94-ФЗ. Этих респондентов тяжело обвинять в том, что они коррупционно мотивированы, скорее они сами могут страдать от коррупции. Это была большая выборка - 6% выпуска всей промышленности, 8% занятых, 48 регионов.

Как видно на слайде 12, доля респондентов, ответивших, что «откаты» платятся почти всегда или часто, несколько уменьшилась. Но одновременно очень сильно выросла доля ответов «иногда». То есть, к сожалению, ожидаемого антикоррупционного эффекта не получилось. Можно отдельно обсуждать и разбираться, почему так получилось, но и данные BIPS, и наши данные говорят о том, что этот эффект, на котором изначально был сделан акцент и на который был потрачен большой политический ресурс, не был достигнут.

Мы задавали в рамках этого обследования еще один очень существенный вопрос про оценку руководителями предприятий общих последствий принятия 94-ФЗ и изменений в системе госзакупок (см. слайд 13). Что оказалось для нас самих отчасти парадоксальным? Вы видите в первом столбце (это колонка по всей выборке), что почти 30% респондентов сказали, что вообще ничего не изменилось, они этого не заметили. Далее. На втором месте шел пункт про усложнение процедур оформления документов для участия в конкурсах по госзаказу. Это некий парадокс, потому что цель ФАС была - упростить процесс для поставщиков. Но внедрение унифицированных процедур для всех типов закупок и с большими формальными требованиями к госзаказчикам, которые автоматически транслировались ими в адрес поставщиков, по факту привело к противоположному результату. Если же брать ситуацию с фирмами, которые участвовали в госзакупках (это последний столбец), вы увидите, что у них доля тех, кто жалуется на издержки участия в закупках и, соответственно, усложнение процедур, еще выше. Последний довольно печальный факт связан с тем, что прозрачность системы госзакупок оказалась на одном из последних мест среди всех вариантов ответа, которые могли быть выбраны респондентами. Причем это касается, в том числе, и малых компаний.

Я специально заранее высылал результаты наших исследований, все статьи висят на сайте НЭА, поэтому я не буду вас сейчас загружать результатами формальной эконометрики, а остановлюсь только на выводах из регрессионного анализа тех данных, которые мы собрали (см. слайд 14). Первое. Мы подтвердили известную вещь, что до принятия 94-ФЗ были вполне существенные, явные преференции для старых компаний, крупных компаний, предприятий с государственным участием. 94-ФЗ снял такие преференции для старых фирм и для фирм с государственным участием, но, к сожалению, он не изменил условий для малого и среднего бизнеса. Крупные компании, по крайней мере в обрабатывающей промышленности, по-прежнему имели существенные преференции по доступу к госзаказу. Из любопытных моментов мы столкнулись с тем, что в условиях 94-ФЗ более развитые регионы стали более активно использовать госзакупки. Можно отдельно анализировать, с чем это связано.

Мы специально попытались посмотреть, насколько 94-ФЗ позволял госзаказчикам отбирать более эффективные компании - эффективные по критериям производительности, по наличию инвестиций, инноваций, экспорта. К сожалению, никаких различий по этим критериям не было. Все различия между участвовавшими и в не участвовавшими в закупках фирмами были не значимы.

Очень существенное влияние на получение фирмами-респондентами госзаказов в 2008 году имел факт участия этих фирм в госзакупках в 2004 году. То есть система в действительности не раскрылась для новых участников. Как мы уже говорили, не произошло реального изменения уровня коррупции в системе госзакупок - мы проверили это на специальных формальных тестах.

Такого рода обследования любопытны с точки зрения общей оценки ситуации, но они слишком мало говорят о том, как работает система внутри, в чем ее центральные проблемы. Например, что на самом деле влияет на снижение цен на торгах? Какие факторы порождают риски неисполнения обязательств при поставках? На чем нужно делать акцент регулятору в его политике? Все эти вещи активно исследуются в зарубежной практике - в основном на основе данных о самих госзакупках. В частности в статье для журнала «Вопросы экономики», которая тоже висит на сайте НЭА, я специально дал выжимку из очень любопытной статьи про итальянскую систему госзакупок, которая была опубликована в 2009 г. American Economic Review.

Италия - страна, мягко говоря, не самая совершенная на предмет коррупции. И вот там было сделано эконометрическое исследование по данным о 6 тысячах контрактов на закупку простых, унифицированных товаров общей стоимостью порядка 20 млрд. евро в начале 2000-х гг.

Эта статья - наглядный пример того, как такие данные можно анализировать и к чему это все приводит. Они получили весьма любопытные результаты. В частности, по одним и тем же товарным группам разрыв в средних ценах закупок между 10% лучших госзаказчиков (лучших по критерию цены - т.е. закупавших товары по минимальным ценам) и 10% худших госзаказчиков составил 55%. То есть первые закупали те же самые товары в 1,5 раза дешевле, чем последние. В общей сложности было обследовано больше 200 госзаказчиков, включая ведомства центрального правительства, региональные администрации и полуавтономные учреждения типа крупных госпиталей и университетов. При этом получалось, что наиболее эффективны с точки зрения отбора по более низким ценам были полуавтономные учреждения, региональные администрации закупали те же самые товары в среднем на 20% дороже, а централизованные ведомства - на 40% дороже. В этой статье также были проанализированы причины таких расхождений в ценах и показано, что порядка 85% потерь объяснялось недостаточной компетентностью и отсутствием должным стимулов у чиновников региональных администраций и центральных ведомств и лишь примерно 15% потерь могли быть связаны с коррупцией.

В чем заключается проблема применения таких подходов в российских условиях? Проблема - в доступе к данным. При этом имеются в виду не данные о конкретных закупках, которые можно найти на портале http://zakupki.gov.ru/ при некоторых усилиях. Имеются в виду большие массивы данных, которые характеризуют закупки определенных товаров, работ, услуг и которые пригодны для статистического анализа. Мы несколько раз пытались получить доступ к таким данным на портале http://zakupki.gov.ru/, - к сожалению, без какого-либо эффекта. В итоге альтернативой для нас стал анализ массива данных одной крупной бюджетной организации, которая согласилась предоставить нам информацию о своих закупках в 2008-2010 гг. по 2 тысячам контрактов на сумму около 6,4 млрд. рублей.

Вот несколько слайдов, которые весьма любопытны, потому что такой анализ на российских данных, насколько я знаю, никогда ранее не делался. Его невозможно сделать на данных Росстата, поскольку они слишком агрегированные.

Сразу отмечу, что в рамках этой организации из 2 тысяч контрактов 1400 контрактов были по конкурентным процедурам, а 600 были заключены с единственным поставщиком. Это высокие цифры, но в этой организации в целом они были заметно ниже, чем в среднем по стране по данным Росстата. При этом, анализируя данные Росстата, к сожалению, мы наблюдали, что особенно в последние годы есть явная тенденция к увеличению числа контрактов и стоимости контрактов, идущих через единственного поставщика - т.е. фактически мимо закона.

Поскольку контракты с единственным поставщиком не обеспечивают экономии для бюджета и не вызывают проблем для заказчиков, мы сконцентрировались на анализе контрактов, заключенных по итогам торгов. Что видно на этой таблице на слайде 16? В рамках конкурентных процедур в подавляющем большинстве случаев происходило реальное снижение цен на торгах (вы это видите в последней колонке).

Одновременно мы попытались в рамках этой работы не только зафиксировать ситуацию, связанную с динамикой цен и факторами, влияющими на цены, но и понять, какие есть проблемы в исполнении контрактов. Здесь мы смогли из официальных данных, которые этот госзаказчик собирает для себя и потом представляет в Федеральное казначейство, выявить два существенных момента. Первый момент - это информация о задержках в исполнении контракта. Эти задержки мы идентифицировали через временной разрыв между формальной датой окончания контракта и датой представления платежных документов в Казначейство.

На слайде 17 вы видите, что примерно почти по 30% контрактов были такие разрывы - когда контракт формально закончился, а документы в Казначейство не ушли, и, видимо, что-то было не так. Мы специально пытались выяснять со специалистами этой организации, с чем это было связано. Примерно в 10-15% случаев это были технические недоработки технических исполнителей. Но в основном это были мелкие задержки в пределах недели. А что касается более длинных задержек, особенно если речь идет о задержках более месяца, - это однозначно были проблемы с исполнением контракта и с обеспечением поставок. Вы видите, что на самом деле таких контрактов, где были длинные задержки - 6%, то есть их не так много. При этом они чаще присутствовали среди тех контрактов, которые заключались по итогам аукционов. Но если мы посмотрим не на количество, а на стоимость, то окажется, что стоимость таких контрактов с длинными задержками составляла почти половину (!) всего объема закупок этой бюджетной организации в течение трех лет.

Помимо задержек, был также другой параметр, связанный с проблемами в исполнении контрактов. Мы идентифицировали эти проблемы через информацию о закрытии контрактов в неполном объеме по соглашению сторон. Здесь есть существенный момент, связанный с тем, что Игорь Юрьевич говорил об оперативной реакции ФАС на жалобы поставщиков и стремлении к быстрому урегулированию споров. К сожалению, такого рода механизмы совершенно не работают на сегодняшний день для госзаказчиков. Почему? Сегодня госзаказчик может легально воздействовать на поставщика (включая расторжение контракта) только через суд. Но такая практика является абсолютно маргинальной: по России через суд в 2008-2010 годах было расторгнуто лишь 0,03% госконтрактов. И это легко объяснимо: проблема для госзаказчика в том, что ему нужно обеспечить поставку, ему нужно получить товары, работы, услуги. Если он идет в суд, то это процедура на много месяцев, а он в этой ситуации даже не может объявить новый конкурс, потому что деньги у него уже «связаны» текущим контрактом с нерадивым поставщиком и ему просто не позволят провести новый конкурс. Поэтому, столкнувшись с недобросовестными поставщиками, в большинстве случаев госзаказчики сознательно идут на закрытие договоров «по взаимному согласию», что на практике означает потерю бюджетных денег.

Именно поэтому мы пытались идентифицировать и проанализировать эту группу. Однако в ходе интервью со специалистами по закупкам выяснилось, что отнюдь не вся эта группа - это проблемные контракты. Просто в ряде случаев заказчики (и в том числе этот конкретный заказчик) идут сознательное завышение объемов, особенно на аукционах. Дело в том, что аукционы - это довольно сложная и длительная процедура для заказчика, и многие из них специально подстраховываются через завышение заявленных объемов закупки, поскольку они не могут в начале года до конца просчитать все свои потребности до последней копейки (как этого требует 94-ФЗ). После чего многие контракты действительно закрываются по обоюдному согласию «по факту выполненных работ» и без проблем для заказчика. Однако одновременно в эту группу попадают и совершенно реальные «проблемные контракты». Поэтому мы попросили специалистов этой организации выделить в общей базе те контракты, по которым были реальные проблемы за последние три года.

Как можно увидеть на слайде 19, этих контрактов было не много - 4,7% от общего числа, включая контракты, расторгнутые по суду. И снова такие контракты чаще заключались по итогам аукционов. Но если рассматривать не число контрактов, а их стоимость, то на слайде 19 видно, что на такие «проблемные» контракты падает 48% всего объема закупок этой организации.

Таким образом, крупные контракты, размещаемые на аукционах, однозначно представляют собой «зону риска». Почему так происходит? На самом деле это достаточно просто - можно построить теоретическую модель, можно объяснить словами. Всегда есть некие различия в уровне компетентности поставщиков и в уровне добросовестности поставщиков. Если мы говорим, скажем, о поставщиках компетентных и добросовестных, то, скорее всего, они будут ориентироваться на те заказы, которые они в состоянии выполнить, в том числе по объемам. Наоборот, менее компетентные или некомпетентные поставщики (не способные трезво оценить свои возможности) или же недобросовестные поставщики (которые вообще не собираются выполнять данный заказ) будут скорее ориентироваться на крупные госзаказы, потому что там для них заложена бОльшая потенциальная прибыль.

В этом контексте на крупные торги по определению должно приходить больше потенциально недобросовестных или некомпетентных участников. При этом в соответствии с требования 94-ФЗ львиная доля крупных заказов идет на аукционы, где возможности применения квалификационных критериев и учет деловой репутации крайне ограничены. В итоге получается парадоксальная ситуация, когда как раз по тем закупкам, где выше риски срыва поставок в силу возможной некомпетентности или недобросовестности поставщика, у госзаказчика нет возможности отсечь таких поставщиков от участия в торгах. А в силу этого некомпетентных и недобросовестных поставщиков оказывается больше не только среди участников торгов, но и среди тех, с кем в итоге заключаются контракты - так как процедура отбора победителя очень формализована. При этом я хочу подчеркнуть, что серьезные проблемы для заказчика часто связаны не с недобросовестностью, а с банальной некомпетентностью поставщика. Например, в нашей собственной практике в ВШЭ был прецедент серьезного срыва контракта на строительство - когда подрядчик не рассчитал свои возможности и не смог в срок сдать новое общежитие, а нам потом физически некуда было селить студентов.

Иными словами для подавляющего числа контрактов на закупки, которые осуществлялись и этой организацией, и другими госзаказчиками, процедура аукциона в целом приемлема, нет больших проблем с закупкой через аукцион столов, стульев или иных простых товаров. Но когда речь идет о крупных закупках, то, к сожалению, тут возникают достаточно существенные риски - даже если мы говорим о простых однородных товарах.

К каким выводам мы пришли по итогам анализа всех этих данных? Первое, в рамках конкурентных процедур по 94-ФЗ - там, где они применяются, - происходит снижение цен, и оно массовое.

Второе. Вопреки мнению многих госзаказчиков, снижение цен, по крайней мере, по данной организации, никак не было связано с проблемами исполнения контрактов. Проблемы возникали в равной степени и там, где цены снижались, в том числе сильно, и там, где они не снижались.

Третье: задержки в оплате контракта. На сегодняшний день это некий механизм неформальной адаптации условий контракта. В моем понимании надо реально обсуждать возможности легализации такого рода изменений контрактов, поскольку сейчас они все равно происходят, закон это запрещает, но это есть на практике. Подобные неформальные механизмы этой адаптации однозначно создают условия для коррупции - особенно там, где мы имеем дело с недобросовестным заказчиком и/или недобросовестным поставщиком. Последний очень важный момент - это невозможность продления контрактов в четвертом квартале. В частности, одним из очень важных факторов регрессий, которые мы считали, факторов, которые способствуют именно проблемности контрактов, является дата окончания контракта в четвертом квартале, когда возможности неформальной адаптации через затягивание оплаты у заказчика отсутствуют. В итоге у него альтернатива: либо он просто потерял деньги, если он отказался подписать контракт на условиях, которые ему навязывает поставщик, причем потерял деньги не только в этом году, но и, скорее всего, на следующий год, поскольку действует система планирования и бюджетирования «от достигнутого»; либо он идет на подписание контракта при невыполненных реально условиях поставки с тем, что потом что-то будет допоставлено, доделано и т.д. На самом деле это ситуация потенциально очень коррупционная. Как сказал на одном обсуждении ректор ВШЭ Я.Кузьминов, если бы была решена эта проблема, то, как минимум, половина факторов, способствующих коррупции в госзакупках, была бы снята.

Теперь краткое summary по поводу основных выводов для политики, которые, на наш взгляд, могут обсуждаться.

Во-первых, необходима концентрация контроля на зонах риска, которые представлены крупными контрактами и контрактами с резким снижением цен на торгах. На нашей выборке у нас получился отрицательный результат, эффект демпинга оказался не значим. Но в силу того, что слишком много госзаказчиков говорят о проблемах с демпингом, я советовал бы ФАС в рамках контрольных процедур вместо механической проверки любых контрактов (мелких, средних, крупных) концентрироваться на крупных контрактах и закупках, по которым было сильное падение цен.

Во-вторых, необходимы особые процедуры отбора поставщиков по всем крупным закупкам, даже простым. Потому что по такого рода закупкам объективно выше риски. Здесь необходим учет стандартных факторов, которые используются в мировой практике. Это учет успешного опыта выполнения подобных проектов, наличие кадров, оборудования, для конкретных товаров можно определить иные конкретные требования такого рода, их можно прописать в законодательстве, но они объективно нужны.

В-третьих, нужны легальные процедуры адаптации контрактов к меняющейся внешней среде. Их можно и нужно оговаривать и формализовывать - обозначая, при каких условиях и в каких масштабах возможно изменение цен или продление сроков. Если это не будет сделано легально, это все равно будет делаться нелегально, в «серой» зоне, с неизбежным расширением предпосылок для коррупции.

В-четвертых, необходимы поправки в Бюджетный кодекс, дающие возможность и регламентирующие процедуры легального переноса на будущие периоды неизрасходованных средств текущего периода.

В-пятых, необходимо сокращение масштаба применения аукционов в госзакупках, потому что аукционы при всем пафосе и справедливых вещах, о которых говорил Игорь Юрьевич, реально применимы для инспекционных товаров, качество которых проверяемо в момент поставки. Но у нас сейчас на аукционы попадает масса товаров другого типа, относящихся к категории экспериментальных благ, для которых в силу элементарных рассуждений экономической теории неизбежно будет происходить «негативный отбор» с выбором поставщика с наименьшей ценой и с низким качеством.

Последний пункт. Необходим гораздо более широкий доступ к данным о госзакупках и создание нормальных технологических возможностей для анализа этих данных. Я опять хочу напомнить про историю с хирургом Поповым. Он потратил два месяца (!) для того, чтобы найти данные по закупкам, которые осуществлял главврач его больницы. Понимаете, мы сами работаем в этой сфере и считаем себя специалистами, к сожалению, мы тоже не в состоянии получить эти данные. Надо менять эту систему, делать эти данные приемлемыми по формату для анализа и доступными для исследователей, для чиновников, для потенциальных конкурентов, для СМИ. На этом я остановлюсь. Спасибо.

 

Г.А. Явлинский: спасибо. Я приношу извинения за двойное превышение регламента, но думаю, что было интересно и полезно всем.

 

В.М. Полтерович: Андрей Александрович, есть же новый вариант закона, насколько я понимаю, предложенный Высшей школой экономики, и вы об этом ничего не сказали. Все-таки могли бы вы свое отношение, по крайней мере, до некоторой степени, выразить? Насколько я понимаю, есть серьезное недовольство и этим законом уже на стадии его возникновения.

 

Г.А. Явлинский: в том-то и дело. Тут уже нет согласия по этому вопросу.

 

А.А. Яковлев: в какой-то мере я попытался сформулировать мои личные представления о том, что следовало бы делать в рамках законодательства, на последнем слайде, это близко к рекомендациям. При этом закона у Высшей школы экономики нет, это заблуждение, есть закон Минэкономразвития. Это немножко разные позиции. Я специально подчеркнул, что у Высшей школы экономики сейчас в отличие от ситуации начала 2010 года, нет единой позиции. Если брать мои представления о проблеме, они все-таки расходятся с тем, что говорил Игорь Юрьевич, потому что, на мой взгляд, необходимы процедуры, отдельные и специальные, для крупных контрактов с гораздо более широкими возможностями использования критериев оценки квалификации, делового опыта и т.д. Необходимо сокращение применения электронных аукционов. В этих позициях я ближе к тому, что предлагает Минэкономразвития. При всем притом это моя собственная позиция, отнюдь не позиция Высшей школы экономики в целом. Насколько я знаю, в законопроекте Минэкономразвития есть тоже свои проблемы, поскольку то, что можно было бы прописать из тех же требований к квалификации, к качеству и репутации, там не прописано в должной степени. Я могу согласиться с коллегами из ФАС, что действительно сейчас законопроект Минэкономразвития оставляет слишком много пространства для свободы действий чиновников.

 

А.Е. Городецкий

(заместитель директора Института экономики РАН):

В самом начале вашего доклада, в первом слайде, по-моему, где была дана периодизация реформ, третья графа кончалась вопросом: «Реформа?». А вот ответ на этот вопрос - реформа и новое законодательство или что?

 

А.А. Яковлев: в моем понимании, да, новая реформа, третья реформа, при всем уважении к Игорю Юрьевичу, я знаю, что позиция ФАС была в том, что не надо отменять 94-ФЗ, надо на базе него строить дальше конструкцию. Я сейчас скажу слова уже с позиции госзаказчика, поскольку я как проректор тоже в разное время отвечал за конкретные госзакупки. Понимаете, я не случайно приводил эти данные о внесении изменений в 94-ФЗ. На самом деле достаточно простой и понятный изначально нормативный акт, 94-ФЗ изначально был вполне логичен и понятен. Когда в него было внесено столько поправок, причем в 2009 году было 10 пакетов поправок, то он просто превратился в нечитаемый документ. При этом я человек с экономическим образованием и неким опытом администрирования в том числе, я его не могу понять. Что вы хотите от специалиста по закупкам где-нибудь в регионах в сельских районах? При всем уважении к тому, что сделала ФАС важного, полезного и нужного, закон действительно нужно не менять, а просто из него делать нормальный читаемый документ, не с чистого листа, как бы интегрируя туда то, что можно из 94-ФЗ, но это должен быть другой закон. На такой латаный-перелатанный документ сажать еще поправки будет означать просто полный ступор для всех специалистов, работающих в системе. Это просто не работает.

 

А.Я. Рубинштейн: понимаю, что вы выступаете не от Высшей школы экономики, а от себя. У меня конкретный вопрос. На сайте есть документ - это отзыв ФАС в отношении закона Минэкономразвития. Я хотел, чтобы вы прокомментировали именно этот отзыв.

 

А.А. Яковлев: я, по-моему, попытался это сформулировать, когда отвечал на вопрос Виктора Мееровича. Я согласен с коллегами из ФАС в том, что по многим позициям в законопроекте Минэкономразвития можно дать гораздо более четкую регламентацию действий чиновников. Вместе с тем я не согласен с общим пафосом замечаний ФАС о том, что это будет приводить к коррупции и т.д. Изначальная конструкция, которую пыталось реализовать Минэкономразвития, в том числе с помощью некоторых коллег из Высшей школы экономики, действительно была ориентирована на попытку зафиксировать и оценить результаты работы системы госзакупок по результату, не по процедуре - соблюдена она или нет, а по тому, построили детский сад или нет. Все-таки тоже было довольно интересное замечание у Игоря Юрьевича по поводу того, что там, где существует взятка, не может быть хорошего качества. Это интересный момент, потому что в Китае, например, который по масштабам коррупции не сильно от нас отличается, как-то умудряются в силу другой мотивации чиновников и другой организации, на основе гораздо большей децентрализации управления обеспечивать стимул. Да, они тоже воруют, но они при этом результат обеспечивают. Я бы не говорил о том, что однозначно противопоставляется взятка и качество, все не так просто, к сожалению, в реальной жизни. Я не собираюсь защищать коррупционеров и взяточников, но жизнь иногда сложнее, чем кажется с позиции простых схем.

 

Ю.М. Голанд: у меня вопрос к вам как к проректору, думаю, он позволит понять нам всю систему. В Академии наук я сталкивался не раз с тем утверждением, что невозможно конкурировать с Высшей школой экономики, когда заказы идут от Минэкономразвития.

 

Реплика: наконец-то мы подошли к сути!

 

Ю.М. Голанд: мне кажется, на таком конкретном примере можно понять те механизмы, которые действуют во всей стране, о чем говорил очень правильно Игорь Юрьевич.

 

А.А. Яковлев: по поводу того, можно ли с нами конкурировать. Мы участвуем в массе конкурсов сами и во многих случаях проигрываем. Я знаю много примеров в Минобрнауки, это тоже для нас ведомство профильное, когда у нас коллеги по цене падают на 40% на НИРах, и, тем не менее, они не выигрывают, потому что есть другие организации, мы потом специально смотрели статистику, пока она была открытой, по поводу закупок НИРов и НИОКРов в Минобрнауки. В отличие от того, о чем говорил Игорь Юрьевич, есть гораздо более изощренные схемы участия в торгах, там, где есть эти самые 45%, когда не одна фирма включается, а две-три фирмы. У нас Алескеров строил специальную модель, показывал, как заказчик, аффилированный с конкретным поставщиком и имеющий в своем распоряжении одну-две фирмы, просто зная о том, что подали заявку со стороны аффилированной с ним компании или института, и появилась заявка, скажем, со стороны какой-то сторонней компании. Он просто вбрасывает на заведомо маргинальных условиях третью заявку, которая в итоге будет все равно отсечена, потому что она никакая по качеству и цене, но за счет того, что она падает по цене, она влияет на процесс отбора. С точки зрения манипулирования, к сожалению, 94-ФЗ не лишает заказчика возможности манипулировать. Грамотный заказчик и в 94-ФЗ опять жулик, он сможет своровать. Возвращаясь к тому, о чем вы говорили. Коллеги, поймите правильно, я с большим почтением отношусь к Академии наук, но мы на самом деле конкурируем, и конкурируем в моем понимании вполне честно. Мы много чего производим в плане науки по тем же госзакупкам, все страдают, а мы потратили свои собственные ресурсы, и тратим их уже третий год, на то, что мы публично бодаемся с ФАС - Игорь Юрьевич подтвердит. Нам вообще никто ни копейки денег на это специально не давал. Мы сейчас сами себе сделали репутацию. Мы на своих ресурсах мониторинги делаем. Давайте не смешивать все в одну кучу. У нас есть реальные результаты. К сожалению, опять же при всем почтении и уважении, во многих случаях в Академии с результатами слабее.

 

Н.И. Иванова: можно на уточнение вопрос?

 

Г.А. Явлинский: как вы сказали? Грамотный заказчик всегда найдет способ решения вопроса?

 

Н.И. Иванова: Может быть, это не так, но была же цифра Навального, что 80% НИР, которые делает Минэкономразвития, делает Высшая школа экономики. Может быть, эта цифра не такая? А с другой стороны, может быть, нужно ввести какое-то ограничение, которое бы эту явную диспропорцию как-то учитывало?

 

А.А. Яковлев: Навальный - человек своеобразный, он говорит много. Подобная цифра у меня лично вызывает большие сомнения, поскольку я примерно знаю масштабы НИР Минэкономики и знаю, что мы для них делаем и чего мы для них не делаем. Для нас сейчас Минэкономики отнюдь не ключевой заказчик, цифра 80% НИР по Минэкономики у меня вызывает большие сомнения, ее правдоподобность.

 

В.М. Полтерович: дамы и господа, извините, мне очень бы не хотелось, чтобы важная проблема, которую мы обсуждали и продолжаем обсуждать, вдруг превратилась в совершенно другой вопрос об отношении Академии наук и Высшей школой экономики. Давайте, если будет желание эту проблему обсудить, мы пригласим двух докладчиков - одного из Высшей школы экономики, другого - из Академии наук, обсудим эту проблему квалифицированно, а не так.

 

Г.А. Явлинский: реплика принимается.

 

А.Е. Городецкий: у меня еще один вопрос в связи с тем, что вы все-таки обозначили необходимость новой реформы, нового законодательства. Известно, что разработка закона - это одно, обсуждение закона - это второе, принятие закона - третье. При этом появляются компромиссы, системные недостатки именно как результат принятия политического решения, это не только с этим законом связано. Да, есть еще правоприменение. Не очень хорошие законы, действующие с 1993-го, с 1995-го года, регулируются множеством поправок, а есть и противоположные примеры, когда проводятся радикальнейшие реформы, в частности, в системе государственного управления, в системе образования и т.д., так называемые институциональные реформы, но новые законы дают совершенно обратные результаты. У меня в связи с этим вопрос. Значит, все-таки вы как-то калькулируете возможности такой же процедуры для нового закона и для новой реформы, когда это прохождение по всем стадиям законотворчества, законодательства и правоприменения, результат будет такой же, как у 94-го закона? Только у 94-го закона уже колоссальная практика, которая позволяет анализировать, совершенствовать и т.д., а там все с нуля. Какой все-таки результат вы в этом плане предвидите?

 

А.А. Яковлев: если я правильно понял ваш вопрос, я попытаюсь ответить. Вы совершенно правы в том аспекте, что есть множество разных стадий и проблем, возникающих на этих стадиях. В отношении 94-ФЗ я совершенно согласен с тем, что есть работающая система правоприменения, действительно ее важно и нужно сохранить. Одновременно важно понять, как так трансформировать эту систему, чтобы все-таки она работала не на процедуру, а на результат, не на соблюдение процедуры, а на конечный результат. Это отдельная большая проблема. Тем не менее, в чем я вижу некий позитивный сдвиг как раз последних полутора-двух лет. Я сейчас приведу одну аналогию, тогда будет более понятна моя общая мысль. На самом деле 94-ФЗ - это отнюдь не единственная большая реформа, которая у нас проводится. Была довольно известная история с законодательством о банкротстве. Когда в 1992 году был принят первый закон, он был на самом деле продолжниковый, причем его тоже списывали с европейских аналогов, и в чем-то ситуация была очень похожа на первое госзакупочное законодательство, когда был закон, который не работал, то есть за 6 или 7 лет его применения было всего 1000 случаев на всю страну реальных дел о банкротстве. В итоге приняли другой закон в начале 1998 года, крайне радикальный, списанный с канадского законодательства, который, как и 94-ФЗ сейчас, вызвал волну народного возмущения. При этом основная претензия тогда к этому закону о банкротстве была в том, что он применялся на практике в основном не против тех, кто был реально банкротом, а против тех, у кого были реальные активы, и которые эти активы пытались с помощью закона захватить, перераспределить и т.д. История закончилась тем, что в 2002 году был принят фактически третий закон (на основе внесения поправок во второй, но реально это был другой закон), который оказался гораздо более сбалансированным, который был уже не продолжниковый, не прокредиторский, а учитывающий разные балансы интересов. В этом смысле мы как раз находимся на похожей стадии этого самого широкого, публичного и серьезного обсуждения того, что работает, а что не работает. Что я хочу сказать в защиту второго закона о банкротстве и косвенно в защиту 94-ФЗ, при всей критике в его адрес. Если смотреть на ситуацию сейчас, спустя 10 лет, второй закон о банкротстве в значительной степени способствовал расчистке неплатежей, которые были страшной головной болью российской экономики и которые были у всех: и у добросовестных, и у недобросовестных. Так вот за счет того, что эти неплатежи, даже минимальные, стали использоваться как инструмент захвата, все экономические агенты оказались вынуждены от этого отказаться, и в итоге ситуация стала более здоровой. В этом смысле я согласен с позицией ФАС, что действительно 94-ФЗ - это некий санитар леса, который сейчас чистит завалы, но это не означает, что это эффективный инструмент. Но в моем понимании мы как раз находимся в стадии принятия третьего закона, который, скорее всего, будет более сбалансированным, но все равно потом будет период его адаптации к реальности. На самом деле здесь было бы важно идти по некоторой схеме экспериментов, мы это тоже сейчас подробно обсуждаем с коллегами. В чем отличие Китая от нас? Китай очень активно в сфере госрегулирования использовал эксперименты, когда сначала они в разных регионах, в разных секторах пытались их опробовать. Если это работало, они транслировали выше. Наша историческая традиция заставляет все сделать с нуля и сразу. Это для нас действительно серьезная проблема. Если это удастся поменять, пойти по пути апробации через эксперименты регуляторных новаций, это приведет к гораздо меньшим издержкам для всех.

 

Г.А. Явлинский: спасибо, уважаемые коллеги. Что касается экспериментов, то мы уже лет 80 - один сплошной эксперимент. Мне кажется, нам нужно переходить к выступлениям. Нашим уважаемым докладчикам будет предоставлено слово для того, чтобы они суммировали сказанное. Потом нужно еще разработать процедуру подведения итогов и создания коммюнике. Давайте договоримся о регламенте выступлений. Давайте 5 минут.

 

С.А. Смоляк: по регламенту. Если закончены вопросы, надо устроить перерыв.

 

Г.А. Явлинский: тогда тут никого не окажется, все уйдут за закупками. Давайте мы лучше динамично будем двигаться. Я лично за перерыв, я готов, но думаю, это будет неправильно. Спасибо за предложение. Слово предоставляется Виктору Мееровичу.

 

В.М. Полтерович: для меня это очень интересная тема, потому что это именно вопрос о трансплантации институтов, которым я много лет занимаюсь, по этому поводу многое написано. Я не вполне согласен с Андреем Александровичем, что второй закон о банкротстве оказался полезным, потому что, на мой взгляд, издержки в действительности превосходили эффект. Если говорить о 94-ФЗ, мне кажется, что в основе его лежит искреннее заблуждение, состоящее в том, что аукционы являются самым передовым в мире механизмом и позволяют бороться с коррупцией. Это не так, на самом деле был опыт рыбных аукционов в свое время, отмененных впоследствии, показал, что при определенных условиях аукционы никуда не годный механизм. Здесь очень интересно все проанализировать, я предложил бы разделить два вопроса. Первый - достижение большей прозрачности. Второй вопрос - неизбежность и целесообразность использования аукционов и в связи с этим - масштабы их использования. Что касается достижения большей прозрачности, мне кажется, здесь надо полностью согласиться с первым докладчиком. Действительно необходимо такой сайт культивировать, более того, при любых процедурах поставок нужно требовать от заказчиков, чтобы они выставляли результаты торгов, в каком бы виде они ни происходили, на такой сайт, обосновывая при этом выбор поставщиков. Мне кажется, это должно быть сделано в такой форме, чтобы результаты было легко анализировать. На это обращал внимание Андрей Александрович. Мне кажется, что такой механизм действительно позволит очень постепенно добиваться тех целей, о которых говорили Игорь Юрьевич и Андрей Александрович. Теперь второй вопрос - о необходимости во всех случаях как основной механизм использовать аукционы, на мой взгляд, весьма и весьма спорен. Мне кажется, нужно продумывать другие механизмы, которые были бы более адекватны ситуации, с которой мы имеем дело в России. Потому что аукционы манипулируемы, и мы знаем, как это делается, есть масса всевозможных приемов, начиная от самых простейших -манипулирование техническим заданием под определенного поставщика и заканчивая более тонкими вещами, например, включение третьих лиц, которые бы участвовали в аукционе. Аукционы не панацея, и в наших условиях работают они плохо. Значит, нужно либо сужать область действия аукционов, ограничиваясь лишь регулярными продуктами, случаями, где можно ясно определить качество. Кстати, все инновационные продукты сразу же выпадают. Мне самому пришлось сталкиваться с выбором поставщика для нестандартных услуг (я не буду описывать детали), это немыслимо следовать подобным правилам, они ведут к поражению, к излишним издержкам. Я бы хотел, чтобы дальнейшие мнения высказывались по каким-то конкретным вопросам - нам же нужно определиться, в чем мы согласны и с чем не согласны. Мне кажется, мы вполне можем согласиться с тезисом о необходимости достижения большей прозрачности, и о том, что должны быть определенные требования к заказчикам об электронном информировании общественности, о том, как произведен заказ. Это один вопрос. Второй вопрос, более спорный, о необходимости проведения аукционов, о том, как ограничить область, в которой аукционы могут считаться эффективными. Спасибо.

 

С.А. Смоляк: Я хочу изложить только один тезис, но перед этим надо высказать некое общее положение. Чем мы сейчас занимаемся? По сути мы занимаемся проблемой совершенствования законодательства о закупках. Это значит, что мы, наш Совет, по факту являемся исполнителем не государственного, а общественного заказа на разработку соответствующего законопроекта. Теперь спрашивается, если действительно должен быть разработан какой-то законопроект, и какое-то министерство должно выдать государственный заказ на разработку соответствующей документации, то подпадает ли это под действие данного 94-ФЗ? Если выполнение такого заказа досталось, предположим, ВШЭ, мы получим один законопроект, а если Академии наук, будет другой. Мне кажется, такая ситуация должна быть напрочь исключена. Почему? Здесь я и излагаю свое положение. Речь идет вот о чем. Закупка товаров, работ и услуг обычно направлена на реализацию определенных проектов, причем не каких-то абстрактных, а утвержденных государством. Деятельность по инвестиционным проектам, утвержденным государством, регламентируется федеральным законом №39 «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации». Этот закон предусматривает обязательную экспертизу соответствующих проектов. Наконец, проект прошел такую экспертизу, а в нем предусмотрены все виды затрат. Мне кажется, что любые расходы во исполнение утвержденного проекта должны проходить, минуя федеральный закон. Я поддерживаю предложение о том, что надо сузить область действия этого закона и вывести из него все товары, работы и услуги, которые предусмотрены утвержденными государством инвестиционными проектами. Если есть утвержденный проект строительства какой-нибудь магистральной дороги, то в пределах тех сумм, которые записаны в этом утвержденном проекте, пускай государственный заказчик расходует средства сам любыми способами - хочет, объявляет конкурс, хочет быть единым поставщиком - здесь есть конкретный результат. Мало того, прежде чем реализовать такой проект, нужно разработать проектную документацию. Так у нас есть другое обязательное требование - это требование вариантного проектирования. Значит, какой-то заказчик должен выдать два госзаказа на разработку двух вариантов одного и того же проекта - строительства дороги - двум разным организациям. Каким образом это можно сделать в рамках 94-ФЗ, непонятно. Здесь опять вступаем в противоречие. Заказчик должен иметь право в определенных случаях давать госзаказ двум организациям на однотипные работы. Я поддерживаю предложение о том, что надо сужать область действия рассматриваемого закона. В каком направлении? В данном случае, как видно, в направлении большего доверия заказчикам. Если он намерен что-то сделать, но его намерение оформлено, скажем, в виде инвестиционного проекта и этот проект успешно прошел государственную экспертизу, в которой, кстати, никто не запрещает участвовать представителям ФАС, Минэкономразвития и т.д. Кстати, раньше был такой орган - Экспертный совет при Правительстве Российской Федерации. Так вот, после утверждения этого проекта пусть заказчик его исполняет, здесь есть конечные результаты, здесь есть затраты, дайте ему свободу. Вот мое предложение.

 

А.Я. Рубинштейн: во-первых, Виктором Мееровичем высказаны две позиции по поводу прозрачности и по поводу сужения действия 94-ФЗ, пока в этих терминах. Здесь я очень поддерживаю Андрея Александровича, который, обратившись к теории, действительно ясно сказал, что действие закона должно быть сужено, в частности там, где действует информационная симметрия, он плохо работает, если вообще работает, - это и культура, и образование, и инновации, и многое другое. Поэтому я за то, что, безусловно, нужно сузить. С точки зрения прозрачности, очевидно, что это перспективное и очень важное направление. Здесь третий очень важный вопрос, к сожалению, сегодня мы не получили обсуждения, я рассчитывал, что будет обсуждаться 94-ФЗ с новыми редакциями и закон, который вынесло Минэкономразвития. Но этого не произошло, Андрей Александрович решил выступить от себя лично, это его право. Но мне кажется, главный вопрос как раз в этом. Что примет совет? Ясна одна точка зрения, что взять 94-ФЗ за основу и его совершенствовать или другой закон? Оба хуже, я бы сказал. Новый закон - тоже 130 страниц, я пытался его прочесть, в результате мне помог отзыв, который сделала ФАС, он помог разобраться. Там действительно происходят некие, на мой взгляд, чудовищные вещи. Но когда в норме закона говорится о праве не проводить торги в случае срочности, которую определяет сам заказчик, мне кажется это для Райкина, а не для этого закона. Там таких позиций очень много. Здесь вопрос очень непростой. А с другой стороны, 94-ФЗ с его многими и очень многими добавками, некоторые, кстати, очень полезные и хорошие, например, представляя театральную отрасль, могу сказать, что там многие вещи исключили из 94-ФЗ, это благо, надо всю театральную деятельность исключить. Я бы сформулировал вопрос для всех: как мы главную позицию, есть ли у нас общая точка зрения на этот счет. Насколько я знаю, товарищ Путин уже принял решение по поводу нового закона. Что мы поддерживаем?

 

Г.А. Явлинский: товарищ Путин принял решение по поводу нового закона, но он не сказал, что там надо написать. Я просил бы это не трогать.

 

В.М. Полтерович: о чем идет речь: при исключении аукциона должны быть предусмотрены другие механизмы контроля, нельзя просто взять его и выкинуть.

 

Г.А. Явлинский: слово предоставляется Виталию Леонидовичу.

 

В.Л. Тамбовцев

(профессор экономического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова):

 

Спасибо. Уважаемые коллеги, я хочу привлечь внимание к тому, чем закончилось наше предыдущее краткое обсуждение - это механизмы контроля. На самом деле надо говорить не столько о механизмах контроля, сколько о механизмах ответственности - имущественной ответственности государственного заказчика. Как только имущественная ответственность государственного заказчика за использование бюджетных средств возникает, существенная часть всех обсуждавшихся проблем просто исчезает. Возьмите то, что продавливает МЭР, - свобода заказчика и т.д. Да нет проблем, конечно, я свободен заказывать кому угодно, но если потом общественность обнаруживает, что я не то заказал, то я должен это вернуть бюджету из своего личного кармана, личного. Своим имуществом отвечаю, имуществом семьи - это никого не волнует. И тогда полная свобода заказчика. На самом деле это то, что происходит в частной фирме. Я владелец фирмы, я ошибся с заказом - мои проблемы, я отвечаю из своего кармана. Если МЭР такую штуку запишет в свой проект закона, я поддержу его двумя руками. Но я сомневаюсь, что оно такое запишет. Имущественная ответственность чиновника. Извините, персональная ответственность - это ноль, а имущественная ответственность - это совсем другое, это принципиально разные юридические вещи. Теперь если речь идет о законе, где прописаны все процедуры, там тоже есть ответственность, но за что? За нарушение процедуры. Это два разных принципа ответственности - за нарушение правила или за факт. Последняя называется абсолютной ответственностью, первая - условной. Какой выбор должен быть? По-моему, выбора быть не должно. Должен быть выбор другой, и заказчик в определенных случаях волен выбирать между двумя ситуациями, какие-то границы, вероятно, стоит очертить. Очевидная разница - исследуемые блага, опытные и доверительные. Аукционы по доверительным благам только в дурном сне могут присниться. Здесь граница ясна. Исследуемые блага - аукционы, тут все просто. Плюс замечания по размеру сделки, где есть риски. Какие-то границы отчетности, а дальше выбор должен быть перенесен на государственного заказчика, каким путем ему идти, с четким пониманием форм имущественной и иной ответственности за содеянное. Как говорили еще в Древнем Риме, sine fine nulla lex. Если в нашем законодательстве не будет прописано четкой ответственности, это не законодательство, это листок бумаги.

 

Н.И. Иванова: так вышло, что мы подменили тему сегодняшней дискуссии, вольно или не вольно, и все-таки большая часть аргументов касалась несовершенства действующего федерального закона и возможностей его улучшения, и мы вовсе не имели никакой возможности обсудить предложения по федеральной контрактной системе, смысл которой так и остался не до конца понятным. Знакомство с основными положениями, и с попытками вникнуть в суть предлагаемых предложений, например, я очень люблю тему инноваций. Опять инновационные компании при полной размытости этого понятия, инновационные проекты при полной размытости, там серьезные положения федеральной контрактной системы. В значительной степени за модель взята федеральная контрактная система США. Здесь уже справедливо говорилось о том, что федеральная контрактная система в США - - это другие институты, другая степень доверия, другая степень коррупционности экономики, но совершенно правильно говорилось о том, что есть штаты, которые основную часть полномочий выполняют. Федеральный центр и федеральный бюджет - это только часть того, что у нас называется госзаказом. Федеральный закон действительно имеет национальную основу, а федеральная контрактная система американская, принципы которой в значительной степени были заимствованы с попыткой имплантировать, это вообще про другое.

 

Ю.М. Голанд: я хочу вернуться к тому, что сказал с самого начала наш докладчик Игорь Юрьевич, что все-таки цель этого закона, как он ее видит, это борьба с коррупцией, чтобы обеспечить результат. Это не удалось, но шаги в смысле прозрачности необходимы, здесь мы все с этим согласны. Тут уже упомянули федеральную контрактную систему. Если взять книгу Федоровича, книга больше 900 страниц, я что-то не нашел там слов «коррупция», «откат». Там другие традиции. Заимствуя оттуда, мы игнорируем эту существенную вещь. Мне кажется, очень важный и принципиальный момент - что мы хотим решить с помощью этого закона. Мое утверждение сводится к следующему: нельзя на него возлагать слишком большие надежды в решении этой задачи - борьбы с коррупцией. Есть другие стороны и другие методы, которые у нас не используются, и они более важны. Я могу использовать физическую аналогию, если у вас есть первое приближение, самые главные факторы, и они не действуют, а вы берете второстепенные факторы, то вы тогда решить все равно ничего не сможете. Надо понимать, можно ли изменить существующие ограничения, то есть можно ли дополнить 94-ФЗ еще какими-то законами, которые должны приниматься на политическом уровне, мы здесь не рассматриваем по указанию председателя все эти вопросы. Но мы должны это понимать. Или мы считаем, что там мы изменить ничего не можем, и мы тогда подходим иначе, мы говорим: изменить там ничего нельзя, действуют сильные факторы, но мы можем как-то смягчить. И тогда, действуя с ограничениями, мы пытаемся найти те механизмы, которые позволяют это смягчить. Есть два варианта решения. Я лично сторонник первого варианта, я сторонник улучшения 94-ФЗ как больше соответствующего нашим условиям.

 

А.Е. Городецкий: у меня четыре замечания. Первое. Я хотел бы указать на одну очень опасную черту, которая здесь прозвучала с самого начала. По той исторической схеме, которая дана, получается, что был период либерализма, потом наступил период отхода от либерализма к промышленной политике, и 94-ФЗ - это производное от этого смещения акцентов. Я думаю, что это не так, это очень опасный аргумент, и его надо развенчивать. 94-ФЗ - не следствие перехода к промышленной политике, а 94-ФЗ - это попытка связать конкурентное законодательство и закупки. Второе. О результативности с точки зрения антикоррупционного механизма. Об этом уже говорилось. Вообще, когда система начинает адаптировать закон, при принятии нового закона, по-моему, результат будет нулевой. В этом плане возлагать на этот закон системные антикоррупционные функции было бы неправильно. А вот сопряжение с антикоррупционным законодательством, кстати, хорошо ли оно в принципе, сопряжение с законодательством об экономических правонарушениях - я всегда поддерживал Игоря Юрьевича, когда он говорил о том, что статус и функции антимонопольного ведомства слишком сужены по сравнению с тем, чего требует антикоррупционная борьба, чего требует поддержка конкуренции. Здесь прозвучал вопрос об ответственности, это очень важный вопрос. Когда я работал в МВД, приезжали канадцы абсолютно по той же теме, один из главных вопросов, которые дебатировались, был вопрос об ответственности. Мы их спросили: а какова ответственность? - возвращение активов. Допустим, если бы мы поставили вопрос о возмещении ущерба и наказании за эти коррупционные действия в связи с 94-ФЗ, это да, но у нас, как только возникает вопрос о возмещении ущерба, сразу говорится, что это невозможно, это неэтично и т.д. Поэтому мне кажется, что здесь все-таки вопрос о сопряжении законодательства о госзакупках со всем шлейфом антикоррупционных законов, со всем шлейфом законодательства об экономических правонарушениях, в конце концов, с уголовным и административным законодательством, с этими практиками. Этот вопрос нужно дискутировать, это как раз в плане совершенствования действующего законодательства, а не создания нового. Второй вопрос. Хочу поддержать Игоря Юрьевича в этой дилемме по поводу процедуры и конечного результата. Как только ее чуть-чуть очистишь, сразу возникает вопрос о пренебрежении процедурой, в особенности это опасно, когда речь идет о юридических процедурах. Нет результата без процедуры, нет результата без совершенствования процедуры. Я хочу сказать, что опыт принятия законодательства о государственной службе (мы участвовали в соответствующих концептуальных разработках) говорит о том, что сам закон о госслужбе дополнялся именно разработкой процедур практически по всем ключевым нормам и положениям, создавался юридический механизм. Поэтому процедура - это юридический механизм. Итак, нужно улучшать процедуру, но ни в коем случае не говорить о том, что конечный результат важнее, и ориентация на конечный результат может обеспечить совершенствование всего механизма, всей системы. Кстати говоря, возраст позволяет это сказать, об ориентации на конечный результат мы слышим с 1968 года, об издержках нового, о реформационном азарте. Все-таки я являюсь сторонником стабильности законодательства. Стабильность законодательства - это стабильность законоприменения, это та искомая институциональная стабильность, в которой удобно работать бизнесу. Когда у нас раз от раза кардинально меняется законодательство, это меняет всю институциональную среду, от этого надо уходить. Тем более что среда, системная среда все равно адаптирует любой новый закон. В этом плане, конечно, нам нужно все-таки определиться, как мы смотрим на тот ответ, который вынесен и в дискуссии. Здесь больше аргументов все-таки за тот вариант законодательный, законоприменительный, который дал определенный опыт, который позволяет, кстати говоря, использовать ту блестящую аналитику, которую Андрей Александрович продемонстрировал, мне кажется, что те недостатки, которые у него были изложены, это вообще задания для того, чтобы дальше улучшать закон. Вокруг этих критических замечаний создавать новый закон, да еще с ориентацией на подстрочники из зарубежных практик, это, может быть, не очень правильно. Заключая, скажу, только что выйдя из МВД, опираясь на опыт радикального реформирования МВД, могу сказать, что это дело небезопасное и очень рисковое. Я бы поставил вопрос таким образом, что все-таки предпочтительнее совершенствование 94-ФЗ, соответствующие оценки.

 

М.А. Субботин: Я говорил о всеядности закона о госзакупках, Игорь Юрьевич это перевернул на разговор про концессии. Я прекрасно понимаю, что концессии - это частные деньги. Я говорю о другом, что до тех пор, пока вы не начнете «отфутболивать» претендентов на госхаляву, т.е. направлять таких заявителей в ту дверь, где концессии, государственно-частные партнерства, а будете притягивать в сторону госзакупок, вы поневоле будете заниматься и своим делом, и не своим. Грубо говоря, есть биржи и есть биржевые товары, сахар или нефть могут котироваться на биржах, а швейные машинки - нет. Если вы все в одну сторону будете загонять, ничего хорошего не получится. То, о чем я говорил, это широкое использование концессионных законов, когда вы скажете: «Это не наше дело, идите туда и организуйте». Докажите, что те или иные работы или услуги нельзя реализовать с помощью концессионных соглашений. Если экономика проектов не позволяет, государство поможет с софинансированием на старте, поможет создать такое имущество, которое потом позволит концессионеру генерировать прибыль. Но если на всю страну 44 концессии в тепло- и водоснабжении, значит, халявщики приспособились к требованиям закона о госзакупках и этот механизм им выгоднее, чем заниматься концессиями. А значит, государство тратит из бюджета куда большие госденьги, чем те, которые вы выигрываете, сбивая цену на аукционах. Это раз. Второе замечание касается связи с уголовным законодательством, с нарушением процедур. Вещь чрезвычайно опасная. Мы часто сталкиваемся с ситуациями, когда сажают, например, за отсутствие лицензии. Замечательная история была в Томске, когда человек имел магазин, в соседнем доме освободилось помещение, он туда перенес винно-водочный отдел. После того, как он 1,5 миллиона выручки получил, к нему пришли и завели уголовное дело, потому что он торгует без лицензии. Он сказал: «Как без лицензии? Вот лицензия!». Лицензия на право торговли в доме №8, а не в доме №10. Таких случаев тысячи. Вместо того чтобы помочь с оформлением лицензий, выработать систему предупреждений и т.п. Это ведь люди, которые создают рабочие места, налогоплательщики... Тут нужна предельная осторожность с санкциями. Поэтому, когда мы сегодня рассуждаем на темы, что у нас тюремное население - 814 тысяч, это 0,6% от списочной численности, это уровень 1938 года. Мы просто должны осознавать, где мы находимся и что мы делаем. Поэтому попытки «дисциплинировать» через Уголовный кодекс - это очень опасные вещи. Велика вероятность выпустить джина из бутылки.

 

О.А. Эйсмонт

(в.н.с. Института системного анализа РАН):

Здесь много говорилось о международном опыте, но при этом основные страны, на которые ссылались - Соединенные Штаты, европейские страны, Бразилия, Китай, а между тем есть очень много стран, которые гораздо ближе к России - это все страны бывшего СССР. Я даже говорю не об Эстонии, но все хорошо знают опыт борьбы с коррупцией в Грузии. Здесь я не услышал примеров из более близких стран, это было бы весьма полезно, гораздо полезнее, чем сравнивать с Соединенными Штатами и Европой.

 

Г.А. Явлинский: есть ли еще какие-то пожелания? Тогда слово предоставляется сначала оппоненту, а потом основному докладчику.

 

А.А. Яковлев: я хотел бы поблагодарить всех за высказанные суждения и замечания, на мой взгляд, это была очень полезная дискуссия. Пытаюсь зафиксировать как ответную реакцию некоторые пункты. Я со своей стороны ни в коей мере не выступал и не выступаю за сокращение сферы применения 94-ФЗ. В моем понимании можно и нужно говорить о сокращении сферы применения электронных аукционов с тем, чтобы на них были не одни биржевые товары, но однородные, типовые, простые товары, качество которых легко измеримо. Но это совершенно не означает того, что остальные закупки должны выводиться из-под действия регулирования. Наоборот, надо прописывать в законе нормальные процедуры, адекватные процедуры, которые бы работали и обеспечивали бы желаемый результат с точки зрения конечного результата, то есть поставки нужных товаров, работ и услуг в нужные сроки нужного качества. То, что прозвучало у Виталия Леонидовича об имущественной ответственности заказчика. Понимаете, на мой взгляд, здесь есть то ли иллюзия, то ли наивность, причем дело даже не в том, проходимо или не проходимо это, сама ситуация, те же ссылки на крупный бизнес тоже некорректны. Потому что одно дело, когда мы говорим о маленькой конторе, где работает 5 человек, и директор принимает решения, он же все закупает и т.д. Когда мы говорим о компании, в которой работают десятки тысяч человек, где есть иерархия менеджеров, там те же самые проблемы, что мы сегодня обсуждаем про госзакупки - я просто такие компании знаю. Мягко говоря, требовать от среднего уровня менеджера, подписывающего контракты, чтобы он лично отвечал за то, что он делает от лица компании, бессмысленно, уж тем более это бессмысленно для государственного аппарата. Но это ни в коей мере не отрицает того факта, что надо действительно вводить ответственность, прежде всего административную. Человек, который сорвал закупку или купил не то, что нужно, должен лишаться должности, если нужно, идти по суд. Но это не вопрос имущественной ответственности, это разные вещи. По поводу борьбы с коррупцией. Я совершенно согласен с тем, мы много сегодня об этом говорили, может быть, не договорились до финальных вещей, но если говорить про примеры других стран, где более или менее с этим эффективно боролись. Я помимо прочего являюсь соруководителем экспертной группы в рамках Стратегии-2020 по институтам, конкуренции и правам собственности. Там группа максимально широкая. У нас была встреча с госпожой Набиуллиной две недели назад, на которой (для меня это было удивлением) она вполне позитивно отреагировала на два тезиса, которые мы высказали от лица группы. Если мы хотим бороться с коррупцией, надо реализовать две простые вещи. Первое - это не просто декларации, которые мы требуем с губернаторов и т.д., а нужен на самом деле анализ деклараций чиновников, начиная с уровня директоров департаментов региональных правительств, деклараций их и членов их семей. Если выявляются расхождения между тем, что они задекларировали в виде доходов и в виде имущества, причем не только по декларации, но и по другим источникам данных, должно следовать автоматическое освобождение от должности. Можно потом разбираться, украдено там что-то или не украдено, заводить дело, не заводить - надо просто снимать человека с должности. Это будет неким фактором, который будет на самом деле ограничивать коррупцию. Второй момент. Конфликт интересов. Надо, чтобы обязательным было требование в тех же госзакупках заявления конфликтов интересов людьми, которые принимают решения. Если потом выясняется, что они должны были заявить его, но они его не заявили, это должно быть опять же основанием для автоматического освобождения от должности. Здесь нет проблемы имущественной ответственности. Опять же далеко не всегда отсутствие декларации конфликта интересов означает реальный выигрыш, реальное воровство, но это правило, которое надо соблюдать и которое соблюдается во всем цивилизованном мире. Набиуллина на это отреагировала позитивно, что меня удивило, она сказала, что она готова это поддерживать, если мы предложим инструментальный механизм, как это может быть технологически внедрено. Мы сейчас общались по этому поводу с юристами, будем дальше работать. Если подобные вещи будут реализованы, то тогда не придется в рамках законодательства о закупках заниматься этой проблемой. То, что были ссылки на Федоровича и книгу про контрактную систему, понимаете, на самом деле предмет законодательства о закупках - это закупки, а не коррупция. У нас произошла в некотором смысле подмена понятий. Это не в укор ФАС, ФАС хотела как лучше, но каждому надо заниматься своим делом. Борьба с коррупцией - это в действительности проблема скорее силовых структур - МВД, прокуратуры, нужны простые работающие механизмы, причем они есть. Возвращаясь к примеру Грузии, действительно для их внедрения нужна определенная политическая воля. Люди, находящиеся на самом верху, должны согласиться, что их ближайшие друзья, соседи, родственники будут лишаться должности, если у них не будет нормальных декларацией и не будет нормально выраженных и заявленных конфликтов интересов. По поводу контрактной системы. Мы действительно об этом не говорили сегодня, заявленная тема была «Совершенствование системы госзаказа», выступление Игоря Юрьевича и мое по факту скорее было про историю, про то, что было до того. Если брать перспективы. На мой взгляд, при всех недостатках закона, который предложен Минэкономразвития, - очень существенная вещь, они попытались сформулировать и встроить в законодательство элементы, связанные с планированием закупок. К сожалению, на мой взгляд, предложение, исходящее от ФАС, о том, что это должно быть предметом бюджетного законодательства, они нереалистичны. Бюджетный кодекс - это другая конструкция, которая этого не предусматривает. То же самое касается исполнения заказа. Нельзя делать отсылки только на Гражданский кодекс, это не работает. При всех претензиях в адрес законопроекта Минэкономразвития, я скорее за то, чтобы был единый связный документ, в значительной степени интегрирующий сегодняшнее содержание 94-ФЗ, чтобы не ломалась существующая практика, но достраивающий в рамках единого документа все стадии закупочного цикла, начиная с планирования и заканчивая контролем исполнения заказа. На этом все.

 

Г.А. Явлинский: прежде чем предоставить слово Игорю Юрьевичу, я позволю себе высказаться. Я хочу отозваться на то, что было только что сказано Андреем Александровичем. Я хочу сказать, что есть такая Конвенция ООН «О коррупции», которая ратифицирована Россией, кроме одного пункта - того пункта, о котором вы сказали, - чиновники не должны декларировать расходы. На этом разговор может быть закончен. Но это не к Набиуллиной вопрос! Это принципиальный вопрос, он не ратифицируется государством, потому что тогда ситуация в стране такая что, можно выстроить всех чиновников и просто всех их сразу... Если мы признаем, что коррупция - системное явление, то понятно, что любая умная или не очень умная, но прозрачная процедура входит в противоречие с правилами игры и жизни. Вот что сделала ФАС: она ввела процедуру, которая объективно вступила в противоречие с этим, и, конечно, получила тем самым колоссальные проблемы. Это очевидная вещь. Следующее. В условиях нынешней экономической системы нет рационального решения этого вопроса до конца. Значит, нужно искать меры приближенности, и всегда будут какие-то недостатки. Кроме того, я поддерживаю мысль о стабильности законодательства, но ведь всегда будет что-то не нравиться: сейчас 94-й, потом будет не нравиться 95-й, потом 96-й. Мы все время и будем так переделывать? Давайте выделять зоны, которые надо поправить. Мы же говорим об эксперименте, так давайте править то, что жизнь показала, надо поправить. Игорь Юрьевич говорит: выделим культуру, выделим науку, - пожалуйста. Последнее в отношении процедуры. Мне кажется, что у каждой процедуры свой результат. Придумать такую процедуру, которая была бы направлена на окончательный результат всего, такой нет процедуры, это жизнь называется - только такая есть процедура. Мне представляется, что состоявшаяся дискуссия очень полезна, сейчас Игорь Юрьевич ее завершит. Мне кажется, что вообще не так легко перечислить, какие в нашем государстве приняты решения, которые заслуживают такой дискуссии, их не так много.

 

И.Ю. Артемьев: спасибо, Григорий Алексеевич. Я хочу всем уважаемым членам совета сказать спасибо, особенно Андрею Александровичу, он действительно сделал отличный доклад. Мне было очень полезно услышать все эти размышления. Многие вещи мы знаем, есть новые идеи, нужно их посмотреть. Если позволите, коротко по некоторым вещам. У меня есть такая тема, я ее называю «На развалинах старой часовни», по известному фильму. Все знали в 2005 году, включая Президента, Правительство и т.д., что мы написали закон о размещении заказа, только о процедуре. Что происходило в последующие годы? Начальные цены устанавливают плохо, это не предмет закона о размещении, это предмет Бюджетного кодекса, тогда это и очевидно было. Плохие контракты - это ГК, постановление Правительства. Что меня больше всего поражало в последние два года (это не в укор никому, тем более здесь присутствующим коллегам), коллеги, которые этого не делали, сейчас являются самыми главными критиками 94-ФЗ, который к этому не имеет никакого отношения. Но в политическом смысле нужно было сказать, что качество плохое из-за 94-ФЗ, а не потому, что мы абсолютно не понимали проблему контрактации или не умели планировать, 20 лет не занимались нормальным рациональным планированием и отчетностью за это ведомств, чиновников. Конечно, абсолютно согласен со всеми, кто говорит, что ответственности у чиновников нет. Вы видели хоть одного чиновника, который хоть за что-то ответил. Понимаете, я в своей жизни не представляю, максимум - его уволят, если посадят, то точно не того. У меня такое убеждение, мой жизненный опыт - 50 лет. Это большая проблема. Конечно же, мы всегда понимали, что это предмет всего лишь процедур, и очень ограниченных, когда мы говорим, что аукцион - сердце этого закона, мы говорим о том, что появились новые формы. На самом деле он сегодня дает порядка 50% всех процедур по стоимости, только потому, что туда стройку загнали, некоторую часть, особенно сложные объекты, конечно, на конкурсе, особо опасные нельзя на аукцион, а те, по которым типовые проекты - тысячу раз простроено, один раз спроектировано, везде, во всех регионах, то можно на аукционах, мы считаем. Поэтому можно говорить о превалирующей роли, но никак не о том, что кто-то собирается отменять конкурсы по все творческим вопросам или что-то еще в этом духе. Конечно нельзя, мы с вами совершенно согласны. Не удержусь, скажу о коррупции. Конечно, мы всегда понимали, что этот закон по коррупции не изменит ситуацию. Не знаю, можно ли у нас вводить провокацию взятки с последующим пожизненным запретом на профессию. При нашем состоянии правоохранительных органов большинство скажет - нет. А вообще это единственный способ радикально искоренить, как в Грузии Саакашвили сделал. Так и делали, уголовной ответственности нет, но пожизненный запрет на работу. У нас слово «провокация», я даже боюсь думать о чем-то подобном. 94-ФЗ опять здесь не причем. Мне очень понравились таблицы, которые Андрей Александрович показал. Андрей Александрович, вы помните, что у нас открытый сайт реально заработал с 1 июля 2010 года как экспериментальная площадка, а с 1 января 2011 года он пошел. Это означает, но норма открытости, был небольшой рост по 2009 году, они должны раскрыться, когда вы посмотрите 2010 и 2011 годы, там должны быть совсем другие проценты, мне кажется. С этим соглашаются очень многие. Сайт работал - не работал. Мы действительно ходили вышибали из Минсвязи эти деньги. Как работает наше Минсвязи, кто сталкивался с этим знает: это очень оригинально. Например, они взяли и подписали процентовки и сказали, что подряд закрыт, когда была сделана половина работы. А вторую половину, связанную с аналитикой, просто не сделали. Мы бегали по правительству, я уже не говорю, сколько это стоит, они говорили: «Да бегайте дальше, процентовки закрыты, а новых денег нет». Я это говорю к тому, что ответственности у чиновника нет, а все, что касается проблемы четвертого квартала (о чем справедливо Андрей Александрович говорил) - это в полный рост. Мы даже проанализировали, правда не понимаю, почему ФАС об этом сказала, может быть, Высшая школа экономики раньше, мы об этом сказали несколько лет назад. Мы проанализировали, что в США, Новой Зеландии и Австралии бюджетный год для объектов капитального вложения продлевается минимум на полгода для завершения этого объекта, чтобы, не дай бог, не оставить недостроенный объект, чтобы не возникло нового тендера, когда придет новая фирма, которая должна еще все померить, что построила старая, что вообще невозможно. Я думаю, что это вообще проблема, что Минфину неудобно почему-то в электронном-то мире формировать отчет об исполнении бюджета. Единственная причина, по которой вкатывают в четвертом квартале безумные деньги в авансы на коррупционной основе, да еще, как правило, мы с вами помним все - Андрей Александрович абсолютно прав - в сентябре еще миллиардиков 300-400 на новое распределение идет. Какие тут процедуры?! У нас сумасшедший дом, потому что никто не хочет никаких процедур, все уже все решили, процентовки подписаны. 10% бюджета рухнуло просто в коррупционную процедуру. Конечно, это нужно делать. Мы выступаем, но Минфин не хочет, ему так удобнее делать отчет. Ну что я могу сказать? Беда большая. Немного еще по таблицам. Конечно, Андрей Александрович, там могут быть цифры, которые говорят о том, что это были взятки (когда был слайд про взятки), что это взятки в процедурах. Но думаю, может быть, что это взятки, когда принимали товар. Я хочу подчеркнуть еще одну вещь, тоже про «Развалины старой часовни». Счетная палата, Росфиннадзор! Вы нам хоть один акт прислали по поводу того, что пришли и проверили качество строительства, яблок, лекарств? Хоть одну поставку проверили? Вы же за эффективность отвечаете по закону! Хоть одну! Ни одной. Зато они сейчас нам рассказывают, как будет здорово, потом в грядущем они будут это контролировать. Молодцы, но где же вы были раньше?! Это ваши полномочия. Мы по процедурам. Но ничего же другого не было. Конечно же, еще детерминированность. Кто же будет спорить, когда говорят наши уважаемые друзья из Минэкономразвития, что если аукцион не состоялся, не явилась ни одна компания, в этом случае можно провести запрос предложений у компаний, чтобы все-таки удовлетворить государственную нужду. Мы - за. Но когда эта процедура применяется не только в этом случае, а в любом, так ее только и будут применять, она законная. Правда, тут есть другая опасность, о которой вы говорили, что неожиданно может прийти прокурор, который иначе понимает и скажет: «А почему ты выбрал эту?» - «А я так думаю» - «А я - так». И все. Как ни странно, детерминированность процедуры еще и защищает от возможного произвола. Еще про закон. Вообще 35 актов Правительства написано, они все в развитие нынешнего текста. Поменяем текст - все 35 нужно переделывать. Нам говорят: «Переделаем, будет переходный период». Конечно, летит вся инфраструктура. Появляются вообще новые сущности. Даже одно слово мы поменяем, в акте Правительства тоже нужно все менять. Все 35 актов! Это серьезная проблема. Нам говорят: «Мы в законе напишем переходные положения по каждому пункту». А там один только акт «Порядок сопоставления заявок на конкурсах» - тысяча страниц. Формулы всякие. Кто все это будет делать? Тогда это нужно начинать как реформу железной дороги, утверждать план формы железной дороги и 10 лет заниматься реформой железной дороги, она пока примерно там же, где была, но что-то в этом духе. Я не буду вдаваться во все детали, там есть проблема одностороннего расторжения, не важно. Даже уже не важно, 94-й или не 94-й. Мы со своей стороны будем максимально сближать наши позиции с Высшей школой экономики, с Министерством экономического развития, будем работать. Нам что важно не потерять? Точно не потерять новые полезные институты, их не так уж мало, сайт. Кстати, в законе-то вы знаете, что написано, там другая информационная система. Нам сказали, что это та. Там административный контроль пятидневный, там другой контроль был. Теперь нам сказали, что остался. Там была проблема с аукционами, теперь вроде нет проблемы, теперь вроде аукционы там есть, правда, неизвестно, кто их будет применять, если можно применять просто запрос предложений - здравствуйте, поговорил с этим. Эти институты, конечно, необходимо сохранить. Дальше необходимо как-то это имплантировать на существующую систему, чтобы не доставлять заказчикам больших проблем. По культуре, на мой взгляд, можно посмотреть, мало что осталось там, что не решено; по науке - согласен, не решено ничего, должны быть особенные процедуры, мы с этим согласны уже давно и считаем, что это можно выделять в отдельную главу. По инновационности. Спрашиваю я: что такое инновационность? Как это понятие определить? Мне говорят, что есть определение ООН. Поискал - нету. Мне говорят, что есть базельское, - не нашел. А ведь это центровое положение, вокруг которого строится вся теория о том, что сложные инновационные закупки не подходят ни подо что и для них нужен особый режим. Сложные - согласен. А что такое инновационные? Зонтик, если мы привязали к нему бантик, это инновационное? Холодильник со второй ручкой тоже? Неопределимо, значит, через эту сущность нельзя выражать законодательство и т.д. Последний призыв. Я очень признателен за этот разговор, мы многое вынесем из этого, многое будем по-новому обсуждать у себя. Наверное, будет правильно, если мы посмотрим, что получится в результате компромисса или когда это будет в Думу уходить или что-то еще. Мы настроены на конструктивный вариант, на публичную дискуссию. Мы слишком много сил положили на детище. Спасибо.

 

Г.А. Явлинский: спасибо, Игорь Юрьевич. Уважаемые коллеги, (я обращаюсь к Игорю Юрьевичу и Андрею Александровичу), может быть, нам провести еще одно заседание по этому вопросу и любезно пригласить представителей МЭР с тем самым законом, который они собираются провести? Потому что мы как бы сегодня хотели сделать обмен мнениями, но получилось немножко все иначе, очень интересно и очень полезно для Экспертного совета, но ведь никто никогда не сказал, что Экспертный совет должен все за один раз решать. Это очень специфическая проблема, и взять ее опыт напрямую откуда-то невозможно. Как вы считаете? Это мой первый вопрос. Я еще хочу сказать, что Экспертный совет ни при каких условиях не собирается вмешиваться в политику, это совершенно не наша задача, обсуждать мы ее можем, но вмешиваться в нее мы совершенно не хотим. Игорь Юрьевич, Андрей Александрович, но скорее Игорь Юрьевич, вы скажите, если вы считаете это полезным, значит, мы будем думать, как к ним с этим обратиться. Но если вы считаете, что это излишество с учетом того, что это обсуждалось у премьер-министра и т.д., мы тогда можем как-то иначе поворачивать этот вопрос.

 

И.Ю. Артемьев: у меня такой ответ, немножко сложный. Недавно даже газеты писали, что Председатель Правительства и высшее руководство Правительства взяли вопрос к своему рассмотрению. Все сегодня в Правительстве очень озабочены, учитывая период, в котором мы сейчас живем, что эта тема очень острая и вызывает некую полемику. На мой взгляд, ничто нам не мешает, если только это не будет как-то воспринято нашими коллегами в Министерстве экономического развития как какой-то политический процесс и т.д. Поэтому мы готовы все равно, для нас это не проблема. Если мы в таком ключе, как мы с Высшей школой экономики в последнее время ведем диалог, сможем выдержать - а нам ничего не мешает, я встречался с Эльвирой Набиуллиной, мы вдвоем обсуждали и закон, и ФКС, со всеми собирались десять раз у Шувалова. Ничто нам не мешает это спокойно обсуждать. Тогда это будет очень полезно для дела, потому что, мне кажется, там тоже есть большое количество проблем, может быть, большее, чем мы обсуждали. Иными словами, надо послать приглашение, если коллеги сочтут, что это никак не влияет на политику или какие-то внутренние установления Правительства, то просто они придут, и все.

 

Г.А. Явлинский: Андрей Александрович, что вы думаете?

 

А.А. Яковлев: может быть, это лучше сделать чуть позже, потому что сейчас будет идти явная попытка интеграции проекта ФАС и проекта Минэкономразвития, потому будут какие-то реакции Правительства. Когда уже будет какой-то проект, который будет реально представлять позицию Правительства, скажем, когда он пойдет в Думу, тогда, может быть, будет иметь смысл сделать еще одно обсуждение.

 

Г.А. Явлинский: тогда уже будет поздно.

 

А.А. Яковлев: нет, коллеги, это будет не поздно. В моем понимании с учетом привлечения очень большого внимания к этой теме, туда можно будет вносить поправки и на стадии нахождения этого проекта в Думе.

 

Г.А. Явлинский: нет... Хорошо, я понял эти идеи. Будем думать, я берусь подумать, как лучше это сделать, и посоветоваться. Теперь согласно нашему регламенту мы должны создать комиссию по выработке нашего коммюнике. В регламенте записано, что туда должны входить 5 человек: 2 докладчика и 3 участника. Я предлагаю состав рабочей группы по выработке коммюнике следующий: Артемьев Игорь Юрьевич, Яковлев Андрей Александрович, Смоляк Сергей Абрамович, Рубинштейн Александр Яковлевич и Городецкий Андрей Евгеньевич. Если члены совета согласны, то прошу проголосовать за такой состав.

 

С.А. Смоляк: Я возражаю, я не считаю себя крупным специалистом.

 

Г.А. Явлинский: Но вы входите в эту комиссию как мелкий специалист, а не как крупный.

 

В.М. Полтерович: я хочу разъяснить. Ведь задача состоит в констатации того, что является общим согласием и какие есть альтернативные точки зрения. Здесь и не требуется глубина проникновения.

 

Реплика: У нас не будет в комиссии слишком много мелких специалистов?

 

Г.А. Явлинский: нет, у вас будет два крупных, один средний и остальные специалисты. Наивно полагать, что совет всегда по всем вопросам, которые обсуждает, может дать кристальных специалистов. Смысл совета заключается в том, что каждый посмотрит на эту проблему с разных сторон, во-первых. Во-вторых, посмотрите в регламенте, вы должны выделить сферы согласия, сферы альтернативные, потом индивидуальные точки зрения. В вашем распоряжении будет вся стенограмма. То есть будет, с чем работать. Будет же потом голосование, будет еще одна итерация. Это не такая быстрая вещь. Но буду очень вас просить, чтобы все-таки мы двигались вперед, буду помогать как совсем микроскопический специалист, который только знает, что при такой коррупции вообще в стране сделать ничего нельзя, при такой коррупции не работают никакие процедуры. Прошу членов совета, если возможно, проголосовать за этот состав комиссии, чтобы считать его официальным. Теперь последнее. Я сегодня обсуждал с некоторыми членами совета, в частности с Виктором Мееровичем, что похоже, новый кризис начинается, или новая волна, или продолжается, или как минимум большая рецессия начинается. Выяснить, какова программа Правительства по этому вопросу, невозможно. По олимпиаде ясно, по футболу понятно, по выборам - могу результаты вам огласить, и тех, и других с очень большой точностью - это все я вам могу сделать. А вот что делать с кризисом, по-моему, никто ничего не говорит. Мне казалось, что для Экспертного совета было бы полезно обсудить меры, если не программу, то, по крайней мере, шаги, которые объявляет Правительство, по борьбе с кризисом или, как угодно, с рецессией. Это что означает? Это бюджетная политика. Что с бюджетом теперь? Цены на нефть, видите, какие. Что будет с бюджетом? Как совместить такие социальные расходы, которые планируются в связи с выборами? Что делать с 20 трлн на оборону? Кудрина уже теперь нет. Это одна из крупных антикризисных мер, таких видимых, понятных. Кто следующий, надо еще обсудить. Без политики, просто кто следующий. Политика Центрального банка. Я не сильно понимаю, все время ЦБ говорит, что рубль не будет падать, а он, похоже, что-то не слушается. Леонид Маркович Григорьев собирался сделать сообщение Экспертному совету по энергетическим проблемам и по прогнозу, в том числе по мировому состоянию экономики. Но в связи с этим хотелось бы заслушать оценки или соображения и дать экспертную оценку того, что собирается делать российское Правительство в условиях того, что происходит в Европе. Я хотел бы попросить уважаемых коллег высказать предложения относительно того, кто бы мог принять участие в том обсуждении.

 

Реплика: Мне кажется, оппонентом мог бы выступить Гринберг Руслан Семенович.

 

Реплика: Кудрина надо.

 

Г.А. Явлинский: Григорьев инициативно обратился в Экспертный совет и сказал, что он хотел бы в этом году выступить на Экспертном совете со своим докладом, как я понял, по прогнозу и развитию событий в мировом энергетическом секторе в связи с развитием экономики в мире. Понятно, о чем речь идет, но если будет рецессия, то ясное дело, что структура энергетики в мире будет меняться, потребление. В значительной степени будет определять все остальное, а уж для нашей страны это будет вообще все определять, сами понимаете. Вот как Турция сказала, раз, и газ не нужен, - просто и со вкусом. Снижайте цену! Нет? Ах нет, до свидания! Так вот, если такая мода войдет, то нам мало не покажется. Сейчас вопрос о том, если Руслан Семенович готов был бы проанализировать меры Правительства, чтобы мы рассмотрели их. Или их отсутствие, если их нет, это тоже позиция.

 

А.А. Яковлев: Григорий Алексеевич, может быть, позвать кого-то, кто ближе к правительству. С одной стороны, есть Гурвич и есть центр Белоусова.

 

Реплика: Гурвича больше нельзя трогать, Гурвич поработал на 5 лет вперед в Экспертном совете.

 

А.А. Яковлев: есть ЦМАКП, я не знаю, есть кто-то в совете от них или нет, это центр Белоусова, который на самом деле очень активно на правительство работает. Если мы хотим знать точку зрения оттуда, то лучше приглашать экспертов, которые вплотную вовлечены в процесс.

 

Г.А. Явлинский: я могу вас попросить, чтобы мы вместе с вами определили, к кому мне обратиться с письмом. Мы просто напишем ему письмо, захочет - захочет, не захочет - нет.

 

Реплика: Белоусов - очень ..... кандидатура, кризисный провозвестник и критик в этом плане - Глазьев, может быть, его пригласить?

 

Г.А. Явлинский: Глазьев немножко в стороне от этого. У нас Руслан Семенович против правительства. Если вы не возражаете, мы постараемся с вашей помощью, может быть, Игорь Юрьевич тоже подскажет, к кому в Правительстве обратиться. Кроме Владимира Владимировича, к кому обратиться насчет того, что делать с кризисом?

 

Реплика: Макроэкономисты в Минэкономразвития - это Клепач, я его видел даже на Экспертном совете, на первом. Если он придет...

 

Г.А. Явлинский: может быть, к Клепачу обратиться? Есть заинтересованность в проведении такого заседания? Мне кажется, это очень актуально.

 

Реплика: Просто очень важно, чтобы были разные позиции, а не одна и та же. Клепач и Григорьев наверняка будут в одном векторе.

 

Г.А. Явлинский: я без шуток, Руслана Семеновича можно пригласить. Мы с вами примерно определились. У нас два варианта следующего заседания. Мы обратимся по поводу госзаказа к Минэкономразвития, чтобы их привлечь. Второе. Будем искать докладчика по мерам Правительства, что они собираются делать, чтобы просто послушать. Я думаю, что какой-то документ к тому времени появится, можно будет о чем-то говорить. Потому что вчера Правительство впервые сказало, что, да, похоже, кризис. Но это первый раз они сказали. А раз кризис, значит, надо что-то писать про это. Вот они и будут. Все, если в «Разном» больше ничего не нужно. У нас еще нужно поправки в Устав, но мы их сделаем в следующий раз. Уважаемые коллеги, мы с вами проработали 3,5 часа, большое спасибо. Заседание совета закрыто, благодарю вас.




Вернуться
© НОВАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ АССОЦИАЦИЯ (New Economic Association)
При любом использовании материалов ссылка на сайт обязательна.
Последнее обновление cайта - 10.12.2019

Контакты